Cum să analizăm un proiect de lege ...

Într-un context mai larg, de-a dreptul de capă și spadă, am avut în dezbatere publică două proiecte: HG cu privire la funcționarea MTIC, care a înghițit fostul MCSI și HG cu privire la viitoarea Autoritate pentru Digitalizarea României ADR, care preia fostul AADR. 

În procesul de analiză a unui proiect primul pas este să ne formăm o așteptare despre problemele care trebuiesc rezolvate de acesta. Abordarea minimală este să studiem reglementările anterioare și să observăm schimbările, eu însă, pentru domeniul e-guvernării, sunt mai ambițios. Extrag deci mai jos, dintre cele scrise pentru un material mai mare, lucrurile esențiale care, cred eu, ar trebui lămurite de cadrul legal aferent e-guvernării. Pentru fiecare dintre acestea se poate evalua atât performanța anterioară cât și gradul de rezolvare adus de noul cadru legal - m-aș bucura să găsesc astfel de analize publice.

Obiectivele sunt împărțite în 6 mari categorii: Autoritate Publică, Centru de expertiză, Unitate de implementare, Independență, Eficiență și Impact. Fiecare categorie are un număr se sub-puncte, fiecăruia i-am atașat o definire / așteptare.

Când vom ajunge la o versiune definitivă a cadrului legal voi publica și analiza implementării pentru fiecare sub-punct.

Autoritate publică 

Reprezentare internațională

Cuprinde activitatea de reprezentare a României în organizații internaționale, în special in cadrul Consiliului Uniunii Europene la nivelul Consiliului TTE, conducerea de relații bilaterale.

Inițiativă legislativă + norme

Cuprinde activitatea de concepere, susținere și propunere spre adoptare in guvern de inițiative legislative. Reprezentarea guvernului în cadrul procesului parlamentar - activitatea în comisiile parlamentare de specialitate. Emiterea de norme prin Ordin, inclusiv norme de aplicare a legislației de rang superior.

Avizare programe de finanțare, inclusiv programe operaționale, apeluri

Adresează necesitatea sincronizării fondurilor UE disponibile, a obiectivelor și condițiilor acestora cu strategiile și necesitățile administrației publice în cadrul unei viziuni consecvente de transformare digitală.

Control 

Include atât controlul respectării obligațiilor legale cât și avizarea îndeplinirii condițiilor legale ex-ante pentru furnizori de servicii din zona societății informaționale. Avizarea ex-ante cu celeritate necesită competențe tehnice și o organizare care să nu împingă durata procesului spre cele 6 luni impuse, în general, de lege. 

Centru de expertiză

Planificare strategică a e-guvernării
Include activități de cercetare, dezbatere publică, redactare, armonizare cu documentele programatice ale Uniunii Europene, negociere și diseminare publică pentru realizarea marilor documente strategice din zona e-guvernării precum actuala Strategie Națională pentru Agenda Digitală 2020 sau viitoarea Strategie Națională pentru Transformare Digitală dedicată viitorului ciclu bugetar UE.

Coordonare, evaluare, monitorizare, control, sprijin -  pentru strategiile sectoriale care includ aspecte din domeniul e-guvernării
Implică monitorizare și sprijin în efortul instituțiilor publice de a-și realiza strategiile proprii. Este necesară coordonarea acestora atât prin impunerea unei metodologii comune în crearea documentului strategic cât și prin monitorizarea procesului. Este de remarcat că acest rol, la nivel general, revine Secretariatului General al Guvernului prin Direcția Coordonate Politici Publice urmând ca acest deziderat să se constituie ca o specializare aprofundată în zona serviciilor de e-guvernare

Sprijin tehnic pentru alte entități publice
Expertiza profesională în zona digitalizării este atât valoroasă cât și orientată spre proiecte. O soluție organizatorică eficientă este constituirea unui corp de experți care să ofere asistență entităților publice în momentele necesare acestora. Prin deservirea mai multor entități se asigură un grad de încărcare optim și o fructificare eficientă a acestui capital uman.

Implicare în evaluarea/avizarea etapelor esențiale în derularea proiectelor de e-Guvernare
O măsură cu impact pozitiv a fost introducerea, în anul 2013, a obligativității avizării proiectelor ITC publice cu o valoare de peste 500 000 euro de către Comitetul Tehnico-Economic pentru Societatea Informațională compus din reprezentanții a 9 instituții publice relevante pe acest domeniu. În anul 2016 a fost introdusă obligativitatea predării drepturilor asupra codului sursă creat la comanda entității publice. Atât aceste decizii cât și alte potențiale decizii similare necesită mențiuni exprese în noul cadru de organizare pentru a-și menține impactul. 

Unitate de implementare

Servicii de analiză și propuneri re-factorizare / reformă administrativă
Progresul tehnic oferă permanent noi modalități de abordare a unor probleme specifice administrației publice. O bună practică internațională este re-evaluarea periodică a modului în care legislația și procedurile curente răspund necesităților care au fundamentat apariția acestora. O perspectivă nouă, aliniată tehnologiilor moderne, poate îmbunătăți activitatea administrației publice prin propunerea de noi circuite și corelări informaționale cu beneficiul direct al reducerii efortului administrativ impus mediului de afaceri și cetățenilor.

Servicii de management externalizat
Cadrul legal existent impune entităților publice existența unui set de mecanisme și proceduri foarte specifice, depărtate de activitatea de bază a instituției. Ca exemple concrete din zona digitală ar putea fi date redactarea evaluării de impact asupra prelucrărilor de date personale sau redactarea procedurilor interne de utilizare / securizare a sistemelor informatice. Întrucât legea permite externalizarea acestor obligații ar putea fi benefică preluarea lor de către o entitate specializată cu beneficii atât economice cât și de coerență și compatibilitate inter-instituțională.

Unele dintre etapele unui proiect care are ca finalitate un sistem informatic necesită o expertiză rar întâlnită printre angajații instituțiilor publice. Experiența grupului de experți POAT care începând cu anul 2017 a oferit consultanță, la cererea instituțiilor publice, cu privire la documentele necesare în procesul de achiziție publică poate fi o bază peste care să intervină măsuri de extindere, eficientizare, profesionalizare.

Experiența recentă a arătat că negocierea centralizată prin intermediul contractelor cadru guvernamentale sau a unităților centrale de achiziții publice are un impact economic semnificativ ce nu rămâne decât a fi corect gestionat.

Servicii de operare externalizate
Operarea / administrarea sistemelor informatice aferente instituțiilor publice cu o dimensiune ce nu permite o echipă tehnică de specialitate
Lipsa personalului calificat în operarea unui sistem informatic induce riscuri de securitate și împiedică schimbul de date. Externalizarea acestei activități către o altă instituție publică specializată permite atât delegarea in instituția beneficiar a unui personal competent și motivat financiar cât și o plasă de siguranță prin escaladarea rapidă a oricărei probleme întâmpinate, totul fără sincopele introduse de durata unei achiziții publice pentru astfel de servicii comerciale.

Intervenții de tip CSIRT (Computer Security Incident Response Team).
Timpul de răspuns necesar în cazul unui incident de securitate cibernetică nu permite nicio activitate din zona achiziției publice. Este necesară, măcar pentru activitatea de limitare a efectelor, disponibilitatea unei echipe de intervenție apelabilă direct.

Proiectarea și livrarea de produse informatice refolosibile – building blocks
Conceputul de building blocks – segmente de cod cu destinație generală obligatoriu a fi refolosite / incluse în aplicațiile guvernamentale – este vechi în arhitecturile guvernamentale aferente Comisiei Europene și statelor membre. Inexistența unor prevederi legale similare implică pentru România riscuri și costuri suplimentare producând o diversitate de blocuri funcționale similare de o compatibilitate incertă și cu multiplicarea costurilor de mentenanță. 

Implementarea de sisteme informatice de tip HUB, cu un număr semnificativ de beneficiari instituții publice.
Schimbul de date între instituțiile publice necesită o infrastructură IT dedicată, de o importanță care le-a adus recunoaștere internațională unor denumiri precum X-Road (Estonia) sau M-connect (R.Moldova), care nu poate funcționa decât cu un singur operator național, clar stabilit. Rolul acestuia este de a arbitra și decide regulile de conectare în această platformă, nivelul de securitate, respectarea GDPR dar și de definire a registrelor naționale și a asigura accesul către acestea pentru toate entitățile îndreptățite.

Independență

Măsuri cu privire la eligibilitatea și mandatul persoanelor responsabile
Persoanele responsabile cu vizibilitate publică în zona transformării digitale întâmpină, în general, dificultăți datorate imposibilității reducerii informațiilor aferente activității specifice la un numitor comun comunicațional accesibil publicului larg. Din acest motiv sunt necesare măsuri organizaționale care să asigure, apriori, un grad de încredere cu privire la profesionalismul și independența acestora

Măsuri de tip ”consiliu director” (atât pentru conducerea ADR cat si punctual, tip CTE)
Sinergia eforturilor în zona de e-guvernare este rezultatul voinței politice și capacității de a acomoda particularitățile obiective aferente entităților vizate. Dacă amplasarea ADR în coordonarea Prim-ministrului este un esențial  progres totuși un mecanism de orchestrare inter-instituțională poate fi de real ajutor. Una dintre cele mai simple metode de marcare a ADR ca fiind de ajutor pentru toate instituțiile publice ar putea fi crearea unui consiliu director care să discute și să monitorizeze activitatea ADR. Aceasta ar fi principala cale de implicare a ADR în procesul de reformă administrativă a membrilor consiliului său director.

Măsuri de tip ”cumul de resurse”
Proiectele de interoperabilitate implică în mod natural specialiști din cadrul tuturor instituțiilor implicate. Reunirea acestora în cadrul unui grup de lucru este esențială pentru succesul proiectului și nu poate fi lăsată la bunăvoința conducerilor instituțiilor vizate. Pe modelul HG 941 /2013 care a nominalizat instituțiile contribuitoare cu specialiști pentru CTE ar fi util un cadru legal care să sprijine această abordare. 

Eficiență

Măsuri din zona salarială și a managementului performanței angajaților
Atragerea resursei umane performante in domeniul IT are un istoric de nereușite în mediul guvernamental. Este necesară atât oferirea unui pachet salarial competitiv cât și măsuri de asigurare a unei productivități similare cu cea din mediul privat. Un bun exemplu de abordare ținând cont de aceste exigențe este prevederea legală  aferentă salarizării personalului Centrului Național pentru Informații Financiare din cadrul MFP care oferă o salarizare competitivă însă numai pentru contracte pe termen determinat. Analiza periodică de reînnoire a contractului poate fi un factor esențial în asigurarea productivității. Totodată dorim să subliniem că o parte semnificativă din forța de muncă performantă azi în industria IT nu are studii superioare de specialitate iar o bună parte are chiar studii medii.

Măsuri cu privire la modalitatea de finanțare
Credem că o legătură cât mai directă între activitatea ADR și utilitatea sa pentru societate poate fi o măsură semnificativă în prevenirea investițiilor inutile. Plata serviciilor prestate, la un tarif controlat prin principiul costului marginal, de către entități atât publice cât și private, poate stimula eforturile ADR în vederea creării și promovării unor servicii de e-guvernare utile și utilizabile.

Măsuri cu privire la modalitatea de derulare a achizițiilor
Fără a putea detalia considerăm că trebuie depuse eforturi pentru simplificarea birocrației aferente achizițiilor publice necesare în special mentenanței sistemelor de e-guvernare.

Impact societal

Impunerea măsurării permanente a impactului / utilizării din perspectiva mediului de afaceri și a cetățenilor
Impunerea măsurării timpului necesar pentru completarea unui formular a fost un pas benefic dar insuficient. Totalitatea serviciilor oferite de ADR ar trebui evaluate din perspectiva uzabilității, disponibilității, costurilor indirecte pentru utilizator pe baza unor indicatori construiți în colaborare cu societatea civilă și mediul de afaceri.

Impunerea transparenței activității în linie cu principiile Open Contracting
Construită cu sprijinul Băncii Mondiale metodologia Open Contracting asigură atât transparentizarea deciziei în achizițiile publice cât și implicarea societății civile în definirea obiectivelor achiziției. Într-un peisaj IT cu o multitudine de tehnologii concurente o astfel de abordare ar permite construirea unui climat de încredere și ar preveni fenomenul de vendor lock-in.

Implicarea mediului de afaceri și a societății civile prin programe de cooperare / voluntariat
Experiența GovITHub precum și alte programe de voluntariat la nivel de instituție publică indică beneficii certe pentru colaborări apolitice, pe termen lung, între ADR și parteneri non-guvernamentali. Costurile organizatorice sunt minimale și pe deplin compensate de rezultatele practice precum și de creșterea gradului de încredere a populației în serviciile de e-guvernare.

Dreptul de a derula campanii in vederea îmbunătățirii digital skils pentru populație și formare profesională pentru angajații publici
Fără a concura cu alți ofertanți de servicii similare credem că este necesar ca ADR să poată organiza cursuri dedicate utilizatorilor nou lansatelor servicii electronice. Credem că un corolar necesar este posibilitatea de a disemina concepte asociate precum siguranța identității electronice, tranzacții comerciale online, cadrul legal și instituțional menit a proteja utilizatorul acestor servicii.

Dreptul de a promova public servicii si tehnologii cu impact în zone de e-guvernare.
Adopția serviciilor electronice este o provocare universală. Campaniile publicitare pot avea un impact semnificativ, mărturie stă campania pentru promovarea ghișeul.ro finanțată de mediul privat. Credem că aceasta trebuie să fie o activitate continuă, susținută financiar în mod corespunzător.