duminică, 30 iunie 2019

Capitolul meu ...

Proiectul de lege al MCSI precum și o altă analiză pe care am evaluat-o într-un stadiu incipient mă fac să cred că este cazul să creștem nivelul discuției despre e-guvernare. Primul pas, nu un exemplu de modestie, este în acestă postare - public mai jos conținutul capitolului scris de mine în volumul România Digitală – concepte și instrumente operaționale.


Temă:



Avem industrie IT, și ce dacă ?

Perspectiva societății românești este construită instinctiv pe așteptările ambițioase bazate pe sintagme precum ”țară de IT-iști”. În realitate conform The Digital Economy and Society Index (DESI), evaluarea anuală oficială a Comisiei Europene (CE),  singura valorificare reală a acestui presupus potențial a fost reușită de zona privată în industria furnizării serviciilor de internet.

Această abordare optimistă nu este nouă, și în perioada regimului comunist raportările publice erau distorsionate prin exagerarea importanței realizării românești și minimizarea componentei preluate din mediul internațional.

Rezultatul acestei tradiții este decuplarea industriei și antreprenorilor de efortul de management strategic la nivel național. Pornind de la lipsa de apetență în a răspunde la chestionarele Institutului Național de Statistică (INS) și până la lipsa de implicare în conceperea unor documente strategice precum Strategia Națională privind Agenda Digitală pentru România 2020 (SNADR) mediul antreprenorial preferă izolarea sa față de administrația publică considerând-o o piedică în loc de sprijin.

Astfel am ajuns astăzi în România la a avea doua industrii IT, cea dinamică, performantă pe plan internațional și cea specializată în a deservi administrația publică cu accent pus pe abilitățile aferente procesului de achiziție publică. Din păcate industria ”pentru stat” este din punct de vedere tehnologic conservatoare, cu lipsă de interes pentru eficiență tehnică și arhitecturală, o caracteristică dezvoltată în sincronism cu aceleași tare ale administrației publice. Astăzi aceste parteneriate tradiționale nu au potențialul de breaktrough, de a determina salturi tehnologice și organizaționale în zona administrației publice.


Lecție de învățat: politica guvernului: oportunitate sau cash-cow ? 

Tehnologia semnăturii electronice bazată pe certificate reprezintă un pas semnificativ istoric eliminând riscul falsificării atașat semnăturii olografe. General vorbind semnificația unei semnături electronice, în diversele sale variante, se plasează undeva între semnătura olografă și actul autentic notarial. O directivă europeană a dus în anul 2001 la apariția legii 455 și stabilirea  regimul juridic al semnăturii electronice şi al înscrisurilor în formă electronică. Semnăturile electronice bazate pe certificate calificate au fost echivalate ca putere juridică cu semnătura olografă iar efortul de implementare a fost orientat spre inițiativa privată. În timp ce administrația, în cadrul Sistemului Electronic Național (SEN), emitea propriile certificate pentru relația sa cu contribuabilii, furnizorii privați de servicii de certificare urmau să educe publicul și companiile ducând la generalizarea acestui salt evolutiv. Deși au existat eforturi în acestă direcție rezultatele au fost minore rămânând o nișă pentru entuziaști. În anul 2010, prin Hotărârea de Guvern (HG) 104, fără nicio explicație a oportunității, guvernul decide să renunțe la emiterea de certificate proprii și să solicite o semnătura bazată pe un certificat calificat comercial pentru orice declarație primită. Astăzi furnizorii acestor certificate, fără a mai fi redus prețul cerut, au ajuns la un număr de 200.000 de certificate în vigoare, respectiv la o cifră de afaceri de aproximativ 10 milioane euro pe an. Uitându-ne însă în datele administrației vedem că același număr de certificate sunt utilizate în sistemele de e-guvernare, cu alte cuvinte, după 8 ani, rata de adopție în scopuri non-guvernamentale este extrem de redusă iar scopul inițial nu a fost atins.
Un alt exemplu, în care de această dată politica guvernamentală a fost o oportunitate de dezvoltare și nu doar o sursă garantată de venituri, este industria cardurilor bancare. Introduse din anii 90 au luat avânt datorită unei scurte perioade de 2 ani (2007-2009) când guvernul a plătit obligatoriu salariile pe card. A fost îndeajuns ca, după renunțarea la obligativitate, industria să rămână într-un proces constant de creștere.  

Dincolo de măsurile cu aplicabilitate pentru orice fel de afacere putem concluziona că, pentru noile tehnologii, politica guvernamentală poate oferi susținere, un demers benefic în condiții de transparență și excepționalitate însă administrația publică nu a beneficiat, istoric vorbind, de cele mai bune sfaturi din zona antreprenoriala IT&C românească. Oportunitate unei astfel de sinergii este o decizie politică ale cărei consecințe trebuiesc înțelese și asumate de decident.

Dar Guvernul, ce face Guvernul ?

Guvernul Ro a primit însă sprijin din partea partenerilor externi în pregătirea aderării la Uniunea Europeană (UE) și indirect prin mecanisme de tip monitorizare și evaluare după aderare. În urma acestor cooperări toate conceptele moderne privind planificarea strategică au fost introduse în limbajul administrației publice, implementarea lor a survenit însă într-un mod gradual și oscilant.

Lipsa unei tradiții democratice cu privire la rolul și funcționarea instituțiilor publice a permis demnitarului din fruntea instituției să acționeze pentru o schimbare permanentă a profilului acesteia după semnificația și ambiția sa politică. Astfel vedem un trend general de atomizare a administrației centrale, de creștere a independenței în dauna coordonării eficiente. Zona de e-guvernare este una dintre principalele victime ale acestui trend datorită ciclurilor lungi de implementare și a atractivității pentru demnitarul dornic de a-și lansa amprenta.

În mod paradoxal începutul anilor 90 ne oferă o perspectivă mai pragmatică asupra rolului tehnologiei IT în administrația publică. În Februarie 1990 prin Decretul 105 CFSN înființează Comisia Națională de Informatică mutând atât partea de reglementare cât și centrele de calcul din subordinea unui minister în cea a Primului Ministru cu un consiliu de conducere din care făceau parte și reprezentanți ai unor ministere relevante la nivel de ministru adjunct.

La nivelul anului 1992 această comisie produce primul Cadru Național de interoperabilitate post-decembrist sub forma HG 575/1992 fiind contrasemnat, printre alți miniștrii, și de ministrul comunicațiilor al acelei epoci.

În sprijinul tezei referitoare la evoluția oscilantă a organizării domeniului e-guvernării poate fi utilă o comparație peste acest sfert de secol între HG 575/1992 și HG 908/2017, ambele astăzi în vigoare. Documentul anului 1992 este clar structurat permițând referirea sa în alte documente legale, definește 21 de familii de nomenclatoare naționale, stabilește instituțiile responsabile pentru fiecare dintre acestea, le impune norme tehnice și obligația de a le pune la dispoziție online chiar dacă la acel moment încă nu exista o rețea națională de transmisii de date. Documentul anului 2017 , în capitolul 3.3.3 ,constată existența a doar 8 registre de bază în urma analizei legislației în vigoare fără nici o mențiune către HG 575, are o formulare narativă derobându-se de responsabilitatea unui impact legal. Astfel suntem în situația ca în anul 2017 Guvernul României să fi produs un document doar cu caracter de recomandare pe un subiect pe care în anul 1992 îl reglementa ferm. Dincolo de aspectul anecdotic al necunoașterii de către experții Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale (MCSI) a legislației în vigoare  acest exemplu este definitoriu pentru performanța actuală guvernamentală în privința funcției de reglementare, coordonare și implementare a e-guvernării.

Un alt exemplu de regres instituțional, de această dată din epoca modernă, este rătăcirea rolului stabilit prin Art. 9 din L161/2003 de operator al sistemului e-administrație, acea componentă a e-guvernării implementată de administrația locală cu ocazia mutărilor succesive a componentei de administrație publică între versiunile istorice ale Ministerului Afacerilor Interne (MAI) și Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP).


Lecție de învățat: Mandat vs interes - evoluția platformei ghiseul.ro

Timeline:
  1. În Noiembrie 2005 ministrul comunicațiilor și tehnologiei informației emite ordinul 435 pentru stabilirea modalității de selecție a procesatorilor de plăți electronice pentru viitorul "Ghişeu virtual de plăţi". Toți cei care îndeplineau un set de condiții deveneau eligibili în platformă pentru a fi utilizați de instituția beneficiar al plății.
  2. În Ianuarie 2006 Guvernul constată că nu există bază legală și emite Ordonanța 8/2006 prin care completează regimul juridic al amenzilor cu posibilitatea de a le plăti online.
  3. La finalul anului 2007 este lansată prima variantă a platformei, aceasta acceptă amenzi de circulație și plăți către bugetul de stat însă sumele de plată trebuiesc calculate de plătitor.
  4. În 5 Decembrie 2008 Președintele Agenției pentru Serviciile Societății Informaționale (ASSI), operatorul platformei, semna decizia 339/2008 prin care trece la licențierea exclusivă a unui singur procesator de plăți care urma să plătească 30% din valoarea comisioanelor încasate de la plătitori către bugetul ASSI.
  5. În Septembrie 2010 se semnează un parteneriat între Asociația de Plăți Electronice din România (APERO) și MCSI
  6. Prin HG 1235 din 6 Decembrie 2010 implementarea este trecută la MCSI. Se revine la posibilitatea ca fiecare instituție publică să-și aleagă procesatorul preferat, dispare împărțirea comisionului, sunt permise decizii individuale cu privire la cine suportă comisionul și, cel mai important, este introdusă obligativitatea înrolării pentru instituțiile publice. Ulterior se va constata o incompatibilitate între prevederile acesteia și cele ale O.U.G. 113/2009 care prevede că plătitorul suportă prețul perceput de prestatorul său de servicii de plată și că beneficiarul plății nu poate solicita un preț suplimentar pentru utilizarea unui anumit instrument de plată.
  7. Martie 2011 este lansată platforma produsă de APERO, aceasta colectează informații despre sumele de plată. Încep să fie înrolate administrații locale, dispare posibilitatea de a plăti către bugetul de stat.
  8. Prin HG 1070/2013 se clarifică conflictul legal instituțiile publice putând suporta comisionul și se diversifică mijloacele de plată dincolo de plata cu cardul, spre orice mijloc electronic de plată
  9. Prin HG 1132/2013 odată cu reorganizarea Agenției pentru Agenda Digitală a României (AADR) operarea platformei revine acesteia.
  10. Din 2016 revine posibilitatea de a plăti către Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF) și alte instituții ce țin de administrația centrală.
Sistemului Național Electronic de Plata (SNEP), cunoscut sub numele de Ghiseul.ro , este un bun exemplu de reunire a factorilor care determină real parcursul unui proiect. Avem astfel în etapa (1) entuziasmul unui promotor al tehnologiilor moderne care crede că adopția propunerii sale va veni natural. Lipsa de experiență în funcționarea administrației publice duce la o analiză funcțională eronată care blochează din start obiectivele asumate. Tardiv și retroactiv sunt implicați actorii instituționali specializați care rezolvă blocajul (2) fără însă să-și asume un interes în implementarea proiectului. Din acest motiv proiectul este lansat (3) fără acele interoperabilități de date care l-ar face cu adevărat util ( a existat un număr mare de plăți introduse greșit nefiind posibilă corelarea cu evidența la zi a administrației fiscale, dialogul cu trezoreriile locale era dificil, operatorul proiectului nu oferea suport complet pentru problemele cetățeanului declarându-se doar un prestator tehnic). La 3 miniștrii distanță altele sunt prioritățile, cu 1 lună înainte de încetarea mandatului guvernului este strecurat un act administrativ de rang inferior (4) prin care proiectul devine monopol - sursă de finanțare, în detrimentul cetățenilor. Comisioanele mari aferente plăților descurajează publicul și irită instituțiile publice, proiectul stagnează 2 ani. Apare un nou actor interesat, privat - APERO - doritor să crească distribuția de carduri bancare și de puncte de acceptare a lor. Semnează un parteneriat cu MCSI chiar dacă la acel moment operarea platformei nu era  în sarcina ministerului iar vechea platformă nu-și îndeplinise termenul de casare. Este refăcută baza legală (6) pentru a fi aliniată acordului după noi principii: platforma nu mai generează venituri pentru operator, sunt afișate valorile curente de plată prin aducerea lor live din sistemele beneficiarilor, este introdusă obligativitatea înscrierii autorităților locale. Nu mai există un singur procesator de plăți, fiecare instituție își contractează independent unul cu care lucrează prin intermediul platformei. Ministerul de Finanțe se retrage din noua platformă dispărând posibilitatea achitării către bugetul de stat. Efortul de creștere al numărului de instituții înrolate devine comun, preponderent al partenerului privat. Deși ministerul reamintește constant obligativitatea legală lipsa oricărei sancțiuni pune accentul pe echipele de vânzări ale băncilor care construiesc o ofertă capabilă să convingă administrația locală. Sunt făcute eforturi (8) de eliminare a obiecțiilor autorităților publice și campanii publicitare suportate de partenerul privat. Efectul cumulativ al acestora , creșterea numărului de utilizatori, dorința primului ministru de a promova modernitatea forțează Ministerul Finanțelor Publice (MFP)  (10) să reintre în sistem chiar dacă nu era pe deplin pregătit tehnic. Astăzi sistemul este platforma de e-guvernare cu cel mai mare număr de utilizatori și totodată cel mai privat serviciu al administrației publice. Trecerea de la un conflict de putere și interese între ministrul MCSI și conducătorii celorlalte instituții publice la un sistem în care aceștia relaționează direct cu furnizorii de plăți electronice respectiv renunțarea la dorința de a controla și orientarea spre efortul de a sprijini activitatea publică a fost probabil cheia succesului, în acord principial cu paradigma tehnologiei informației ca suport și nu scop în sine.   
 

Mandatul instituției - păcatul originar

Dacă trebuie punctat păcatul originar al e-guvernării românești indubitabil acesta este permanenta necunoaștere și nerecunoaștere  a mandatelor conferite prin lege diverselor instituții publice. Legislația în vigoare stabilește prin L 161/2003 principiile de bază ale întregii prestații  G2G și G2C organizând aceste activități sub umbrela conceptului de Sistem Electronic Național (SEN), împărțit la rândul lui în sistemul ”e-guvernare” operat de MCSI și sistemul ”e-administrație” operat de MDRAP. Aceste două ministere au astfel teoretic mandatul legal de a emite legislație secundară opozabilă instituțiilor administrației centrale, respectiv autorităților publice locale. În mod sigur cititorul va fi surprins să afle că, în conformitate cu HG 952/2003, circulația datelor între instituțiile publice ar trebui să fie asigurată de SRI iar arhivarea documentelor electronice de MAI, subiect intrat în atenția publică în vara anului 2016 cu ocazia refacerii platformei tehnice a Sistemului Integrat de Informații de către SRI.
În realitate această apetență de a considera cu lejeritate legislația în vigoare ca fiind desuetă și caducă  duce la un permanent război de uzură între instituții cu victorii punctuale, capabile să tranșeze doar un anumit sistem având, din nefericire, consecința imediată a izolării acestuia în ceea ce ar putea purta termenul încetățenit de ”siloz”.

Documentele cadru, victimă a războaielor interinstituționale

După avântul anului  2003 coerența propusă de acesta s-a fărâmițat în uzura dinamicii politice. Următorul moment de viziune coerentă aparține anului 2010 când problema informatizării administrației publice intră în atenția Consiliului Suprem de Apărare a Țării (CSAT). Prin hotărârea 14 / 2010, CSAT produce primul plan de acțiune din zone e-guvernării, teoretic prima abordare exhaustivă a acestui domeniu. Sunt stabilite sarcini atât pentru instituțiile guvernamentale cât și pentru cele din zona de apărare, sarcini care implică de la rezolvarea unor lipsuri ale legislației până la punerea în comun de resurse și chiar implementarea de proiecte. Raportul  CSAT pentru anul 2011 dedică 20% din conținutul său acestui subiect reliefând deja, la numai un an, lipsa de progres și acuzând lipsa de capacitate administrativă a MCSI. Citindu-l cu ochii anului 2018 putem observa că piesa de rezistentă - intranetul statului - a existat legal doar între data OUG 117/21.12.2011 și data legii de respingere, L139/22.07.2012, iar proiectele menționate sunt practic astăzi în același stadiu de dezvoltare.  Poate că în CSAT a fost un mediu propice de desfășurare a unui Președinte care-l amenința în public pe ministrul comunicațiilor cu confiscarea cardului bancar personal  dacă nu va funcționa plata online, în realitate lipsa unui cadru instituțional corect a dus la resetarea deciziilor și pierderea a doi ani.


Trecând de la problema nerezolvată a mandatelor instituționale la cea a viziunii guvernamentale în mod firesc  contestarea mandatului implică contestare viziunii exprimate. Cum cea mai clară exprimare a viziunii se regăsește în planificarea strategică pe termen lung un foarte bun exemplu este Strategia Naționala pentru Agenda Digitală a României (SNADR) inițiată de MCSI și aprobată prin HG 245/2015 în 7 Aprilie 2015. Data adoptării în ședința de guvern este relevantă atât timp cât proiectul a fost finalizat și lansat public în data de 12 Noiembrie 2014, 6 luni mai devreme. Cum titlul face referire la ciclul de finanțare 2014-2020 pentru care acest document este condiționalitate ex-ante ar fi fost firesc și necesar să fie adoptat 2 ani mai devreme, în 2013. Ultimele 6 luni din întârziere sunt materializarea discordiei între ministere cu privire la priorități și rolul MCSI în implementarea proiectelor IT iar eliminarea blocajului s-a datorat exclusiv imposibilității amânării suplimentare. Adoptarea hotărârii nu marchează astfel soluționarea problemelor de fond, acestea vor reveni periodic afectând fiecare proiect în parte.

Strategia Naţională pentru Agenda Digitală a României 2020

SNADR 2020 este în esență o analiză a situației existente bazată pe un număr de indicatori statistici, o enumerare de priorități și o asumare a unor ținte statistice pentru anul 2020. În completarea sa,fiind și condiționalitate ex-ante pentru accesarea  Fondurilor Structurale şi de Învestiții Europene (FESI), vine sistemul de colectare de date statistice în vederea monitorizării progresului, sistem lansat de către MCSI în Noiembrie 2017 la adresa  http://indicatori.comunicatii.gov.ro . O a doua condiționalitate ex-ante este elaborarea unui document de tip Enterprise Architecture (EA) pentru sistemele administrației publice care să permită cunoașterea surselor de date, a serviciilor de schimb de date, a dependențelor și constrângerilor derivate din natura datelor și a misiunii instituțiilor publice.

Ceea ce Comisia Europeană a omis să ceară sub forma unei condiționalități și prin urmare nu există astăzi, nici măcar formal, este un plan de acțiune care să coordoneze efortul de implementare a proiectelor asigurându-se că acestea se încadrează armonios și deplin funcțional în ecosistemul e-guvernării. Cu această mențiune putem muta accentul narativ de la realitatea oficială către acele detalii care permit o mai bună înțelegere și evaluare a situației de fapt.

SNADR 2020 a fost elaborată începând cu anul 2012, inițial de un colectiv din MCSI sub coordonarea dnei Diana Voicu, ulterior cu sprijinul unui consultant extern, astfel datele statistice menite a evalua situația inițială suferă de o anumită erodare a relevanței și bazei de referință. Dincolo de obiective explicite materializate în ținte statistice forța motrice a implicării a diferit substanțial între participanții la acest proces.

MCSI a căutat prin analiza ”as-is” să confirme succesul perioadei de finanțare 2007-2014 în cadrul căreia, prin Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale (OIPSI), a fost răspunzător de finanțările europene în zona IT&C iar în privința obiectivelor alese a trebuit să urmeze prioritățile comune la nivel european stabilite prin Agenda Digitală, componentă a strategiei Europa 2020. Un alt obiectiv al MCSI a fost întărirea rolului său strategic - întărirea mandatului - având în vedere că în perioada conceperii documentului ministrul MCSI era dl Dan Nica, un om politic cu resursele necesare acestui obiectiv. Plecarea sa ca membru al Parlamentului European în 2013 și înlocuirea sa cu dl Razvan Cotovelea, un tehnocrat specializat în finanțări europene, a lipsit de sprijinul necesar acest obiectiv ducând la întârzierea menționată anterior.

Celelalte ministere, instituțiile publice în general, nu au manifestat un prea mare interes în etapele inițiale de elaborare a strategiei. Comunicarea strategiilor proprii, a schimbărilor organizaționale preconizate în sprijinul cărora ar fi trebuit să vină componenta IT, a fost la un nivel redus putându-se spune că armonizarea SNADR cu acestea, atâta cât există, este rezultatul raportării tuturor la aceleași documente europene. Doar în etapele târzii ale redactării SNADR, atunci când au apărut primele cifre cu privire la împărțirea fondurilor disponibile pe domenii, se poate spune că dialogul a devenit mai animat fiecare minister încercând să atragă cât mai multe fonduri spre specificul său. 

Pe parcursul anului 2014 Cancelaria Prim-Ministrului României (CPM) a sprijinit dialogul ministerelor cu MCSI fără progrese substanțiale, blocajul bazându-se pe  argumentul presupusei neacceptări de către Comisia Europeană a modificărilor cerute.

Prevederea din SNADR conform căreia MCSI va fi leader de proiect în parteneriat cu ministerele de resort pentru implementarea diverselor proiecte ale acestora a fost respinsă ferm de către marile ministere și, chiar dacă figurează în SNADR, astăzi este aplicată doar la dorința acelor instituții fără resurse de personal specializat.

Putem spune cu certitudine că viziunea MCSI în privința viitorului informatizării administrației publice nu a fost împărtășită și susținută de celelalte ministere, situație valabilă și astăzi cu consecințe directe asupra fiecărui proiect implementat.

Această realitate a balanței de putere a determinat MCSI să conteste necesitatea unui plan de implementare prin intermediul căruia să fie coordonată apariția sistemelor informatice susținând că această funcție este realizată prin intermediul programării apelurilor aferente fondurilor europene. Din păcate acestă afirmație nu este susținută de practică după cum vom detalia ulterior iar efectele vor determina apariția Comitetului Tehnico-Economic pentru Societatea Informațională (CTE) și a CIO guvernamental poziționându-le în opoziție cu MCSI.

Este însă necesar să revenim la problema celor doua cicluri de finanțare, 2007-2013 și 2014-2020. Pentru România, Comisia Europeană a înțeles să dedice perioada 2007-2013, prima în calitate de stat membru, unui proces de modernizare a administrației publice. Prin PO DCA dar și prin Axa prioritară III – Tehnologia Informației și Comunicațiilor (TIC) pentru sectoarele privat şi public din PO CCE, sume semnificative au fost cheltuite de instituțiile publice, inclusiv pentru implementarea unor mari sisteme informatice menite a digitaliza activitatea administrației publice. Finalul acestei perioade, care calendaristic prin diversele rambursări și evaluări necesare cu entitățile CE se întinde și în ciclul următor a coincis cu perioada redactării SNADR 2020 forțând MCSI să aleagă între opțiuni divergente. O analiză pragmatică a realității informatizării administrației publice ar fi fost esențială pentru o planificare eficientă a viitorului ciclu de 7 ani însă ar fi diminuat  meritele celui tocmai încheiat.

În esență, problema 2007-2013 este rezumată în sintagma ”informatizarea birocrației”, sistemele IT implementate au mărit productivitatea fără a aduce noile servicii, cele cu impact direct asupra cetățenilor și mediului economic.  Din păcate analiza necesară creării sistemului informatic nu a fost integrată într-un efort mai amplu de tip  Business Process Reengineering (BPR) sau, altfel spus, de reformă administrativă, care să acopere întreaga administrație publică tratând-o unitar. Ne aflăm în situația în care metodologia și uneltele vin, aparent, din zona tehnologiei informației însă motorul nu este acesta și prin urmare nu poate fi nici ministerul de resort. Soluția găsită a fost achiziționarea de servicii de consultanță de către însăși instituția ce urma a fi reformată, o variantă comodă pentru conducerea acelei instituții dându-i posibilitatea să împingă rezultatul spre zona sa de confort și să ignore din start așteptările celorlalte instituții publice aflate în relații de colaborare.

Înainte de a blama această situație și de a invoca un ”despot luminat” care să rezolve toate problemele este necesar să înțelegem că tehnologia informației este doar o funcție suport într-un univers guvernamental guvernat de legi dar și de puterea politică a demnitarului ce conduce o instituție. Atunci când cele două intră în contradicție în cele mai multe cazuri se ajunge la blocaj, la lipsa oricărui rezultat semnificativ.


Revenind la ciclul de finanțare 2014-2020 și documentul său programatic SNADR putem astăzi înțelege mai bine resorturile noii abordări. Atunci când mass-media vorbește de concentrarea contractelor IT guvernamentale în zona unui singur grup de firme este firesc să existe ecouri instituționale. Dorința MCSI de a fi leader de asociere pentru proiectele informatice și prin urmare să controleze crearea documentației aferente achiziției publice a fost în general privită cu suspiciune atât de specialiștii IT din mediul guvernamental cât și de conducerea politică a instituțiilor publice. Dacă acesta este aspectul care a stârnit cele mai mari pasiuni a existat însă și o opoziție la noua abordare venită dinspre CE - evenimentele de viață.

Implicațiile evenimentelor de viață

Evenimentele de viață au fost răspunsul găsit de CE pentru aparenta lipsă de beneficii directe pentru cetățeni în urma eforturilor investiționale ale ciclului anterior. Dacă la nivel european evenimentele de viață sunt în principal un benchmark pentru digitalizarea serviciilor publice și o modalitate de grupare și adresare a acestora, pentru România au devenit un scop în sine, esența proiectului și rezultatul de care depinde rambursarea sa. SNADR listează explicit nu mai puțin de 36 de evenimente de viață, pornind de la nașterea unui copil și până la înscrierea la o bibliotecă. La nivel european lista evenimentelor este specifică fiecărui stat membru, spre exemplu în UK ne-existând acte de identitate nu există echivalent pentru evenimentul românesc ”Obținerea cărții de identitate”. În timp aceste probleme de armonizare precum și schimbarea componenței comisiei au mutat accentul de la evenimentele de viață către implementarea unor principii mai generale, user-centric, precum ”digital by default”, ”once-only” sau ”cross-border by default”. Toate aceste noi principii ca parte a noii viziuni europene se regăsesc în EU’s eGovernment Action Plan 2016-2020 și au fost asumate de România în anul 2017 prin Declarația ministerială despre e-guvernare - Declarația de la Tallinn. În mod evident aceste schimbări ar trebui reflectate și în documentele de politică publică curente, inclusiv SNADR. Până când acest lucru se va fi întâmplat să ne întoarcem la modul în care instituțiile publice au primit această prea extinsă listă a evenimentelor de viață.

În contextul lipsei de perspective în a găsi sursa fondurilor pentru investiții în bugetul național, după cum am spus, inițial, instituțiile publice și-au dorit includerea printre actorii dintr-un eveniment de viață fiind poate una dintre explicațiile pentru numărul exagerat al acestora. Marile platforme informatice implementate cu finanțarea ciclului anterior se apropiau de finalul ciclului de viață atât ca uzură hardware cât și ca suport de la furnizor pentru tehnologiile utilizate, așadar era necesară înlocuirea acestora. Dezamăgirea a fost însă uriașă, o problemă simplă de aritmetică aferentă sumelor disponibile decelabilă și într-un interviu dat de dna Diana Voicu în februarie 2015 , la acel moment secretar de stat în MCSI, în contextul eforturilor de a presa propriul guvern să accepte strategia propusă.

Mesajul oficial al MCSI evaluează costul atingerii obiectivelor stabilite prin SNADR 2020 la 3,9 miliarde euro și fondurile disponibile la 530 milioane de euro îndrumând instituțiile publice să acceseze bugetul național pentru îndeplinirea obiectivelor trasate. Cifrele sunt însă înșelătoare, pe de o parte cuprind și obiectivele din zona comunicațiilor, pe de altă parte fondurile disponibile menționate adresează și mediul privat.

Fondurile europene disponibile (FEDR) pentru perioada 2014-2020 în zona IT sunt următoarele: 50 milioane euro - IT pentru sectorul privat (clustere, soluții IT inovative, soluții IT pentru integrare verticală în economie) ; 100 milioane euro - rețele de comunicații NGN/NGA ; 183 milioane euro -  E-Guvernare  (include proiectele pe evenimente de viață, open data, big data, cloud guvernamental) ; 30 milioane euro - Securitate cibernetica ; 100 milioane euro - E-Educație; 25 milioane euro - E-incluziune;  30 milioane euro - E-sănătate; 10 milioane euro - E-cultura. Adăugându-se la acestea până la 15% cofinanțare din bugetul de stat rezultă doar  210 milioane euro disponibile pentru informatizarea administrației publice respectiv, în medie, 30 milioane euro pe an.
Din perspectiva CE aceste valori sunt justificate întrucât sumele sunt menite să finanțeze progresul, nu mentenanța sau înlocuirea platformelor existente. Pentru unele mici ajustări și interconectarea platformelor existente, finanțate în ciclul anterior, bugetul este rezonabil.

SNADR este baza pe care au fost desenate Programele Operaționale și alocate bugetele aferente ciclului de finanțare 2014-2020, putem astfel spune că, încă din fazele inițiale, prioritatea a fost imaginea României și a MCSI în fața CE și doar în secundar nevoile reale românești.

Implementarea SNADR

Riscul major al abordării orientate pe evenimente de viață vine din multitudinea actorilor implicați. Dacă unul singur dintre aceștia eșuează cu proiectul său, întreg evenimentul de viață este un eșec. Riscul la nivel de instituție publică implicată are două mari zone: eroarea de analiză asupra rolului instituției în lanțul evenimentului de viață precum și lipsa de implicare a respectivei instituții.

Dacă eroarea de analiză este un motiv evident, lipsa de interes a instituțiilor publice poate părea surprinzătoare însă este consecința lipsei unui mecanism de coordonare. Este perfect posibil ca pentru un anumit eveniment de viață o instituție publică să aibă o contribuție minoră, spre exemplu să fie sursa unor informații fără ca evenimentul să fie perceput public ca fiind legat de misiunea sa. Mecanismul de coordonare prin ghidul aferent fondurilor europene invocat de către MCSI funcționează numai în măsura în care instituția solicită aceste fonduri însă astăzi nimeni nu o poate obliga să o facă, mai ales în contextul efortului birocratic aferent -  același indiferent de mărimea finanțării. Ne lovim astfel din nou de problema corelării misiunii instituțiilor publice, de această dată sub forma unei fugi de responsabilitate. Această corelare lipsește inevitabil atât timp cât ordonanța prin care se constituie fiecare nou guvern se naște, de obicei, într-un mod ușor haotic, într-un timp foarte scurt și pe baza propunerilor viitorilor miniștri. Juriștii implicați în acest proces se străduie să prevină suprapunerea de competențe, au în mai mică măsură posibilitatea să constate ce lipsește. Ulterior coordonarea instituțiilor administrației centrale revine Cancelariei Prim-ministrului sau Secretariatului General al Guvernului și se derulează într-un mod strâns legat de natura relației dintre Primul Ministru și miniștrii săi.

Rolul CIO

În anul 2016, ca urmare a conștientizării problemei lipsei de coordonare precum și a propunerilor recurente venite din zona profesională cu ocazia reorganizării Cancelariei Prim-ministrului a fost înființat rolul de secretar de stat coordonator pentru tehnologia informației - așa numitul Chief Information Officer  (CIO) guvernamental. În cele mai bune intenții acesta ar fi trebuit să încredințeze coordonarea proiectelor guvernamentale unui profesionist apolitic, respectat atât de administrație cât și de industrie care, cu susținerea întregului spectru politic, să-și asume o misiune pe termen lung, imună la alternanța puterii politice. Din păcate punerea în practică a fost necorespunzătoare eșuând în atingerea acestor obiective iar trecerea timpului sprijină ofensiva MCSI care-l privește ca fiindu-i concurență directă.

Rolul Comitetului Tehnico-Economic pentru Societatea Informațională

Prin HG 941/2013 a fost înființat Comitetului Tehnico-Economic pentru Societatea Informațională (CTE), organism colectiv compus din secretari de stat din MCSI, CPM, MDRAP, MFP, MEN, MFE, SRI și ANRMAP care avizează, prin vot, proiecte IT&C cu o valoare de peste 2.500.000 lei evaluate prin prisma câtorva criterii printre care se regăsește și conformitatea cu obiectivele SNADR. Dincolo de prevederile hotărârii de înființare, esența activității acestui comitet este lupta cu tendința naturală a instituțiilor spre egocentrism, discuțiile tehnice pe proiecte încercând să le deschidă spre interesul instituțiilor publice și al cetățenilor. Acest rezultat meritoriu a fost construit în timp de echipa de specialiști reprezentanți ai instituțiilor membre a cărei continuitate a prevalat în față deselor schimbări de la nivelul secretarilor de stat.
Un rezultat dincolo de așteptările inițiatorilor, ministrul MCSI dorind probabil o augmentare a rolului ministerului prin drenarea celorlalte instituții membre iar CPM cautând o soluție instituțională corectă pentru rezolvarea contradicțiilor apărute între MCSI și alte ministere. Însă dincolo de reușitele și insuccesele sale acest comitet nu poate acționa proactiv fiind limitat la materialele supuse analize sale.

Cadrul național de interoperabilitate și arhitectura guvernamentală

Planul național de acțiune în domeniul e-guvernării ar trebui să fie un mijloc de construcție a unei situații viitoare, situație aliniată din punct de vedere al indicatorilor statistici obiectivelor asumate prin SNADR. Ca orice proces pornește de la situația existentă (As-Is) propunându-și o situație viitoare (To-Be). Importanța sa i-a conferit statutul de condiționalitate ex-ante iar constrângerile de timp au îndreptat MCSI spre a accepta oferta United States Trade and Development Agency de a pune la dispoziție gratuit o echipă de consultanți pentru acest scop. Ceea ce ar fi trebuit să fie o acțiune rapidă, în prima jumătate a anului 2016, s-a complicat odată cu punerea sub semnul întrebării, în livrabilele parțiale, a rolului instituțional al unor instituții publice începând chiar cu MCSI. Coliziunea dintre așteptările legate de inventare de sisteme sau proceduri și propunerile de reorganizare a filozofiei guvernamentale prin scăderea accentului politic și creșterea profesionalismului într-o structură la centrul guvernului a dus inițial la blocaje apoi la abandonarea livrabilelor furnizate. Pe ultima sută de metrii experți angajați direct au adaptat bunele practici europene într-un material devenit Cadrul Național de Interoperabilitate despre care am discutat anterior.

Rolul proiectului “Stabilirea cadrului de dezvoltare a instrumentelor de e-guvernare (EGOV)”

Identificarea tuturor actorilor implicați într-un eveniment de viață, definirea schimburilor de date între aceștia precum și identificarea barierelor sau lipsurilor de natură tehnologică - adresarea riscului aferent implementării SNADR identificat inițial - este rolul proiectului MCSI “Stabilirea cadrului de dezvoltare a instrumentelor de e-guvernare (EGOV)”. Experții angajați prin acest proiect ar trebui să evalueze legislația în vigoare, funcționarea instituțiilor publice implicate de acesta, sistemele informatice existente și să producă acele condiții care, preluate în ghidurile aferente acestei linii de finanțare, să asigure implementarea completă a evenimentului de viață. Pentru a netezi interacțiunea dintre experții MCSI și celelalte ministere precum și pentru a exista un mecanism care să poată determina instituțiile publice să acorde interes propunerilor acestora în parteneriat cu CPM proiectul prevede existența unui Comitet Director. În februarie 2018, după 22 de luni în procedura de achiziție publică, consultanța a fost contractată cu Ernst & Young srl.

Lecție de învățat: Este firesc ca o instituție publică să caute permanent extinderea mandatului său însă este contraproductivă asumarea unui rol care excede posibilitățile organizației.

Pașii parcurși în implementarea SNADR

Înainte ca primele analize să vină din partea consultanților, MCSI a lansat apeluri necompetitive finanțând MAI, ONRC și MCSI cu aproximativ 25% din totalul fondurilor disponibile lăsând aceste instituții să-și stabilească singure identificarea și abordarea evenimentelor de viață aferente. Primul milestone de tip angajament față de CE este criteriul de performanță asumat pentru Programul Operațional Competivitate  - Axa Prioritară 2 - Tehnologia informației si comunicațiilor (TIC) pentru o economie digitala competitiva - care prevede încheierea tuturor contractelor de achiziție publică, pentru toate cele 36 de evenimente de viață, până la finalul anului 2018. Ne atingerea acestui obiectiv poate afecta rezerva de performanță, respectiv să scadă cu până la 7% fondurile disponibile în paralel cu eventuale corecții.

Predicție: La finalul ciclului de finanțare vor fi fost contractate maxim 20 de evenimente de viață în diverse stadii de implementare. Corelat cu divergențele de opinie la nivelul statelor membre referitoare la rolul și condiționalitățile aferente fondurilor de coeziune există un risc semnificativ ca, pentru zona de informatizare a administrației publice, acestea să nu mai aibă valori semnificative. Va fi un moment al adevărului în care întreaga responsabilitate va fi a guvernului acelui moment, fără posibilitate de amânare.

Opțiuni pentru viitor

Plecând de la această premiză să încercăm să creionăm opțiunile și deciziile guvernului anului 2021. La acel moment sistemele de e-guvernare aferente evenimentelor de viață vor fi fost în prima treime a ciclului de viață însă un uriaș număr de sisteme aferente ciclului anterior vor fi fost dincolo de perioada obligatorie de sustenabilitate, cu multe componente chiar în afara perioadei de suport de la producător. Reducerea ajutorului și condiționalităților externe îi va cere și îi va permite o organizare agilă cu costuri eficiente.

Va fi necesară regândirea mandatelor instituțiilor publice. La nivelul legii de organizare a fiecărei instituții publice va trebui schimbată formularea în sensul trecerii de la ”deținerea de date” la ”administrarea de date”. În privința atributelor instituției formularea acestora va trebui să separe mai fin actul administrativ între componenta sa individuală - decizie de oportunitate bazată pe dosarul asociat - și componenta sa repetitivă, identică în toate execuțiile procedurii. Aceste modificări vor permite într-o primă fază utilizare unei platforme de tip cloud ca operator asociat de date personale sau împuternicit iar într-o fază ulterioară automatizarea unui părți din decizie folosind automatizarea robotizată a proceselor. Acest efort de reformă administrativă se va baza pe propunerile unei instituții astăzi inexistente a cărei mandat să permită reglementarea activității interne oricărei instituții publice centrale. Exemple de astfel  de mandate există astăzi punctual în domeniul politicii de personal prin Agenția Naționala a Funcționarilor Public (ANFP) sau în execuția bugetară prin Controlul Financiar Preventiv al MFP, este necesar ca și Regulamentul de Organizare și Funcționare să fie supus unei evaluări în beneficiul cetățenilor și angajaților publici. Baza de plecare pentru standardizarea funcționării instituțiilor publice poate fi efortul SGG în privința standardizării Controlului Intern Managerial cu extinderea scopului acestuia dincolo de activitățile care implică cheltuirea de fonduri publice.

Dincolo de dificultatea producerii unei monografii a administrației publice deciziile de reformă administrativă trebuie să beneficieze de oferta tehnologiei informației ca soluție eficientă de reducere a costurilor și să aleagă conștient de această oportunitate. Deși sunt necesare cunoștințe solide în domeniul IT nu este un proiect tehnologic ci o judecată de valoare cu privire la o gamă largă de factori: sociali, politici, internaționali, etc.

Practic este necesară definirea de ”building blocks” și reutilizarea lor în întreaga administrație publică cu avantaje certe de cost și flexibilitate. Acest proces este inevitabil fiind astăzi în derulare la nivelul UE  chiar dacă într-un mod mai puțin evident întrucât, aparent, este colateral unor sisteme informatice. Spre exemplu platforma  Electronic Exchange of Social Security Information (EESSI) concepută în 2017 și planificată a fi operațională în 2019 care are ca scop evitarea dublei plăți de prestații sociale a necesitat un proces laborios de analiză a procedurilor din statele membre în vederea găsirii celui mai mare numitor comun în organizările naționale și identificarea eventualelor adaptări de date necesare. În mod firesc cu prima ocazie și autoritățile românești vor încerca să-și simplifice activitatea structurându-și datele și procedurile într-un mod compatibil EESSI. Alt exemplu, intern, este standardizarea datelor din administrația locală produsă natural pentru a putea interacționa facil cu sisteme naționale precum PATRIMVEN și Ghiseul.ro.  Această abordare este însă expresia lipsei capacității de reglementare, de înțeles în privința CE aceasta fiind limitată de tratatele în vigoare, dar reproșabilă Guvernului României.

Avem astfel varianta minimală prin care, beneficiind de legislația în vigoare dar neaplicată referitoare la SEN, acesta este reînviat și prin intermediul lui sunt definite și implementate servicii unice a căror adopție ține exclusiv de voința politică a guvernului precum și varianta ambițioasă și corectă de reformare intimă a administrației publice în conformitate cu cele mai moderne bune practici.

Varianta minimală a mai fost încercată sub numele de ”proiectele e-România” - un efort de digitalizare a serviciilor publice evaluat la 500 milioane euro - cu un răsunător eșec. Privind retroactiv putem pune cauza sa pe seama pierderii focusului și determinării guvernamentale între cele 10 proiecte individuale (e-sănătate, e-cultură, e-turism … e-biserică ! ) dintre care MCSI a putut scrie și demara doar unul care, după o întârziere de 3 ani, a fost complet ignorat de către autoritățile locale. Ideea că un minister poate transforma un alt minister sau alt domeniu a fost o iluzie a acelor vremuri și a celor actuale în contextul SNADR 2020. Putem însă învăța din greșeli și atașa efortul strâns de persoana prim-ministrului a cărui capacitate de coordonare este, de obicei, semnificativă. Avantajul acestei abordări, care poate fi demarată chiar de mâine, este legat de acele platforme care, inerent, necesită o perioadă lungă de lansare cum ar fi schema națională de identitate electronică ce necesită distribuirea a milioane din noua Carte Electronică de Identitate. Și mai departe în timp dar obligatorie datorită GDPR este extinderea identității electronice cu o facilitate dedicată drepturilor și împuternicirilor. Un tânăr poate avea o identitate electronică înainte de a atinge vârsta consimțământului legal iar un matur poate fi,din diverse motive, sub tutelă. Oricine dorește să interacționeze electronic cu aceste persoane trebuie să știe indubitabil și automat care altă persoană este în drept să ia decizii pentru aceștia. A eșua în acest proces înseamnă a nu avea acordul legal pentru prelucrarea datelor personale și a suferi penalități dezastruoase.

Revenind la abordarea maximală, corectă și completă, aceasta trebuie pregătită de forța politică care o va aplica cu mult timp înainte de a-și forma guvernul. Incertitudinea câștigătorului guvernării duce în mod firesc la apariția mai multor proiecte paralele iar posibilitatea necesității unei coaliții implică ca aceste proiecte să fie compatibile. Este necesară deci existența unui dialog între zonele de specialitate ale actorilor politici care să identifice puncte și soluții comune fără a fi perceput ca un demers politic. Participare funcționarilor publici cu informații și idei într-un astfel de format de dialog ar trebui încurajată permițând o mai bună calibrare și implementare ulterioară a politicilor publice rezultate.

În momentul formării guvernului miniștrii și ceilalți demnitari trebuie să fie convinși că sunt reprezentanții guvernului în instituțiile publice și nu reprezentantul instituției sale în guvern ! O viziune coerentă, înțeleasă de demnitar, formalizată sub forma programului de guvernare îl va ajuta să-și mențină concentrarea și obiectivitatea. Altfel este ușor să cedezi, spre exemplu în privința exigenței față de companiile naționale din subordinea ministerului, când afli că mașina cu care te deplasezi sau mobilierul de birou există doar datorită bunăvoinței conducerii acestora.

Și în zona IT&C este necesară separarea politicilor publice și reglementării de  activitatea de implementare proiecte sau administrare a finanțărilor europene. Istoria ne arată că aceste activități practice au acaparat prin crizele interne continue întreaga resursă a ministerului. Dincolo de declarația unui ministru MCSI conform căreia dânsul este ultimul inginer disponibil care nu umblă prin țară ca membru al unei comisii de recepție a construcțiilor din cadrul unui proiect, realitatea este că România neglijează de ani buni participarea sa în organismele Comisiei Europene menite să conceapă politicile publice comunitare. Prin lipsa de susținere a specificului și interesului nostru dar și prin aflarea cu întârziere a obligațiilor sale România este într-o permanentă defensivă și pericol de infringement. 

Progresul civilizației europene și interesul Comisiei Europene de a uniformiza statele membre promovează încă de astăzi conceptul potrivit căruia datele sunt ale cetățenilor iar administrația numai un custode al acestora. Astfel migrația intra-europeană va trage cu ea datele acestor cetățeni organizate în arhive personale numite generic ”mydata” iar obligația introdusă de GDPR sub numele de ”portabilitatea datelor”, astăzi doar pentru datele din sistemele comerciale, va duce nólens, vólens la standardizarea semantică europeană. Un corolar al  acestei evoluții ar putea fi schimbarea arhitecturii e-guvernării prin implementarea ideii de ”Government as a Service”. Prin aceasta se înțelege că administrația va separa procesul de prelucrare a datelor de zona prezentării și interacțiunii cu cetățeanul. Vor exista în continuare portaluri de e-guvernare dar în egală măsură cetățeanul va putea apela direct procesele administrative folosindu-se de o interfață mai ergonomică pusă la dispoziție de un furnizor privat sau, de ce nu, lăsându-se pe seama inteligenței artificiale sub forma unui asistent personal robotizat.

Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu