Temă: 
Avem industrie IT, și ce dacă ?
Perspectiva societății românești este construită instinctiv
pe așteptările ambițioase bazate pe sintagme precum ”țară de IT-iști”. În
realitate conform The Digital Economy and Society Index (DESI), evaluarea
anuală oficială a Comisiei Europene (CE),
singura valorificare reală a acestui presupus potențial a fost reușită
de zona privată în industria furnizării serviciilor de internet.
Această abordare optimistă nu este nouă, și în perioada
regimului comunist raportările publice erau distorsionate prin exagerarea
importanței realizării românești și minimizarea componentei preluate din mediul
internațional.
Rezultatul acestei tradiții este decuplarea industriei și
antreprenorilor de efortul de management strategic la nivel național. Pornind
de la lipsa de apetență în a răspunde la chestionarele Institutului Național de
Statistică (INS) și până la lipsa de implicare în conceperea unor documente
strategice precum Strategia Națională privind Agenda Digitală pentru România
2020 (SNADR) mediul antreprenorial preferă izolarea sa față de administrația
publică considerând-o o piedică în loc de sprijin.
Astfel am ajuns astăzi în România la a avea doua industrii
IT, cea dinamică, performantă pe plan internațional și cea specializată în a
deservi administrația publică cu accent pus pe abilitățile aferente procesului
de achiziție publică. Din păcate industria ”pentru stat” este din punct de
vedere tehnologic conservatoare, cu lipsă de interes pentru eficiență tehnică
și arhitecturală, o caracteristică dezvoltată în sincronism cu aceleași tare
ale administrației publice. Astăzi aceste parteneriate tradiționale nu au
potențialul de breaktrough, de a determina salturi tehnologice și
organizaționale în zona administrației publice.
Lecție de învățat: politica guvernului: oportunitate sau
cash-cow ?
Tehnologia semnăturii electronice bazată pe certificate
reprezintă un pas semnificativ istoric eliminând riscul falsificării atașat
semnăturii olografe. General vorbind semnificația unei semnături electronice,
în diversele sale variante, se plasează undeva între semnătura olografă și
actul autentic notarial. O directivă europeană a dus în anul 2001 la apariția legii
455 și stabilirea regimul juridic al
semnăturii electronice şi al înscrisurilor în formă electronică. Semnăturile
electronice bazate pe certificate calificate au fost echivalate ca putere
juridică cu semnătura olografă iar efortul de implementare a fost orientat spre
inițiativa privată. În timp ce administrația, în cadrul Sistemului Electronic
Național (SEN), emitea propriile certificate pentru relația sa cu
contribuabilii, furnizorii privați de servicii de certificare urmau să educe
publicul și companiile ducând la generalizarea acestui salt evolutiv. Deși au
existat eforturi în acestă direcție rezultatele au fost minore rămânând o nișă
pentru entuziaști. În anul 2010, prin Hotărârea de Guvern (HG) 104, fără nicio
explicație a oportunității, guvernul decide să renunțe la emiterea de
certificate proprii și să solicite o semnătura bazată pe un certificat
calificat comercial pentru orice declarație primită. Astăzi furnizorii acestor
certificate, fără a mai fi redus prețul cerut, au ajuns la un număr de 200.000
de certificate în vigoare, respectiv la o cifră de afaceri de aproximativ 10
milioane euro pe an. Uitându-ne însă în datele administrației vedem că același
număr de certificate sunt utilizate în sistemele de e-guvernare, cu alte
cuvinte, după 8 ani, rata de adopție în scopuri non-guvernamentale este extrem
de redusă iar scopul inițial nu a fost atins.
Un alt exemplu, în care de această dată politica
guvernamentală a fost o oportunitate de dezvoltare și nu doar o sursă garantată
de venituri, este industria cardurilor bancare. Introduse din anii 90 au luat
avânt datorită unei scurte perioade de 2 ani (2007-2009) când guvernul a plătit
obligatoriu salariile pe card. A fost îndeajuns ca, după renunțarea la
obligativitate, industria să rămână într-un proces constant de creștere.
Dincolo de măsurile cu aplicabilitate pentru orice fel de
afacere putem concluziona că, pentru noile tehnologii, politica guvernamentală
poate oferi susținere, un demers benefic în condiții de transparență și
excepționalitate însă administrația publică nu a beneficiat, istoric vorbind,
de cele mai bune sfaturi din zona antreprenoriala IT&C românească.
Oportunitate unei astfel de sinergii este o decizie politică ale cărei
consecințe trebuiesc înțelese și asumate de decident.
Dar Guvernul, ce face Guvernul ?
Guvernul Ro a primit însă sprijin din partea partenerilor
externi în pregătirea aderării la Uniunea Europeană (UE) și indirect prin
mecanisme de tip monitorizare și evaluare după aderare. În urma acestor
cooperări toate conceptele moderne privind planificarea strategică au fost
introduse în limbajul administrației publice, implementarea lor a survenit însă
într-un mod gradual și oscilant.
Lipsa unei tradiții democratice cu privire la rolul și
funcționarea instituțiilor publice a permis demnitarului din fruntea
instituției să acționeze pentru o schimbare permanentă a profilului acesteia
după semnificația și ambiția sa politică. Astfel vedem un trend general de
atomizare a administrației centrale, de creștere a independenței în dauna
coordonării eficiente. Zona de e-guvernare este una dintre principalele victime
ale acestui trend datorită ciclurilor lungi de implementare și a atractivității
pentru demnitarul dornic de a-și lansa amprenta.
În mod paradoxal începutul anilor 90 ne oferă o perspectivă
mai pragmatică asupra rolului tehnologiei IT în administrația publică. În
Februarie 1990 prin Decretul 105 CFSN înființează Comisia Națională de
Informatică mutând atât partea de reglementare cât și centrele de calcul din
subordinea unui minister în cea a Primului Ministru cu un consiliu de conducere
din care făceau parte și reprezentanți ai unor ministere relevante la nivel de
ministru adjunct.
La nivelul anului 1992 această comisie produce primul Cadru
Național de interoperabilitate post-decembrist sub forma HG 575/1992 fiind
contrasemnat, printre alți miniștrii, și de ministrul comunicațiilor al acelei
epoci.
În sprijinul tezei referitoare la evoluția oscilantă a
organizării domeniului e-guvernării poate fi utilă o comparație peste acest
sfert de secol între HG 575/1992 și HG 908/2017, ambele astăzi în vigoare.
Documentul anului 1992 este clar structurat permițând referirea sa în alte
documente legale, definește 21 de familii de nomenclatoare naționale,
stabilește instituțiile responsabile pentru fiecare dintre acestea, le impune
norme tehnice și obligația de a le pune la dispoziție online chiar dacă la acel
moment încă nu exista o rețea națională de transmisii de date. Documentul
anului 2017 , în capitolul 3.3.3 ,constată existența a doar 8 registre de bază
în urma analizei legislației în vigoare fără nici o mențiune către HG 575, are
o formulare narativă derobându-se de responsabilitatea unui impact legal.
Astfel suntem în situația ca în anul 2017 Guvernul României să fi produs un
document doar cu caracter de recomandare pe un subiect pe care în anul 1992 îl
reglementa ferm. Dincolo de aspectul anecdotic al necunoașterii de către
experții Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale (MCSI) a
legislației în vigoare acest exemplu
este definitoriu pentru performanța actuală guvernamentală în privința funcției
de reglementare, coordonare și implementare a e-guvernării.
Un alt exemplu de regres instituțional, de această dată din
epoca modernă, este rătăcirea rolului stabilit prin Art. 9 din L161/2003 de
operator al sistemului e-administrație, acea componentă a e-guvernării
implementată de administrația locală cu ocazia mutărilor succesive a
componentei de administrație publică între versiunile istorice ale Ministerului
Afacerilor Interne (MAI) și Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice (MDRAP).
Lecție de învățat: Mandat vs interes - evoluția platformei
ghiseul.ro
Timeline:
- În Noiembrie 2005 ministrul comunicațiilor și tehnologiei informației emite ordinul 435 pentru stabilirea modalității de selecție a procesatorilor de plăți electronice pentru viitorul "Ghişeu virtual de plăţi". Toți cei care îndeplineau un set de condiții deveneau eligibili în platformă pentru a fi utilizați de instituția beneficiar al plății.
- În Ianuarie 2006 Guvernul constată că nu există bază legală și emite Ordonanța 8/2006 prin care completează regimul juridic al amenzilor cu posibilitatea de a le plăti online.
- La finalul anului 2007 este lansată prima variantă a platformei, aceasta acceptă amenzi de circulație și plăți către bugetul de stat însă sumele de plată trebuiesc calculate de plătitor.
- În 5 Decembrie 2008 Președintele Agenției pentru Serviciile Societății Informaționale (ASSI), operatorul platformei, semna decizia 339/2008 prin care trece la licențierea exclusivă a unui singur procesator de plăți care urma să plătească 30% din valoarea comisioanelor încasate de la plătitori către bugetul ASSI.
- În Septembrie 2010 se semnează un parteneriat între Asociația de Plăți Electronice din România (APERO) și MCSI
- Prin HG 1235 din 6 Decembrie 2010 implementarea este trecută la MCSI. Se revine la posibilitatea ca fiecare instituție publică să-și aleagă procesatorul preferat, dispare împărțirea comisionului, sunt permise decizii individuale cu privire la cine suportă comisionul și, cel mai important, este introdusă obligativitatea înrolării pentru instituțiile publice. Ulterior se va constata o incompatibilitate între prevederile acesteia și cele ale O.U.G. 113/2009 care prevede că plătitorul suportă prețul perceput de prestatorul său de servicii de plată și că beneficiarul plății nu poate solicita un preț suplimentar pentru utilizarea unui anumit instrument de plată.
- Martie 2011 este lansată platforma produsă de APERO, aceasta colectează informații despre sumele de plată. Încep să fie înrolate administrații locale, dispare posibilitatea de a plăti către bugetul de stat.
- Prin HG 1070/2013 se clarifică conflictul legal instituțiile publice putând suporta comisionul și se diversifică mijloacele de plată dincolo de plata cu cardul, spre orice mijloc electronic de plată
- Prin HG 1132/2013 odată cu reorganizarea Agenției pentru Agenda Digitală a României (AADR) operarea platformei revine acesteia.
- Din 2016 revine posibilitatea de a plăti către Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF) și alte instituții ce țin de administrația centrală.
Sistemului Național Electronic de Plata (SNEP), cunoscut sub
numele de Ghiseul.ro , este un bun exemplu de reunire a factorilor care
determină real parcursul unui proiect. Avem astfel în etapa (1) entuziasmul
unui promotor al tehnologiilor moderne care crede că adopția propunerii sale va
veni natural. Lipsa de experiență în funcționarea administrației publice duce
la o analiză funcțională eronată care blochează din start obiectivele asumate.
Tardiv și retroactiv sunt implicați actorii instituționali specializați care
rezolvă blocajul (2) fără însă să-și asume un interes în implementarea
proiectului. Din acest motiv proiectul este lansat (3) fără acele
interoperabilități de date care l-ar face cu adevărat util ( a existat un număr
mare de plăți introduse greșit nefiind posibilă corelarea cu evidența la zi a
administrației fiscale, dialogul cu trezoreriile locale era dificil, operatorul
proiectului nu oferea suport complet pentru problemele cetățeanului
declarându-se doar un prestator tehnic). La 3 miniștrii distanță altele sunt
prioritățile, cu 1 lună înainte de încetarea mandatului guvernului este
strecurat un act administrativ de rang inferior (4) prin care proiectul devine
monopol - sursă de finanțare, în detrimentul cetățenilor. Comisioanele mari
aferente plăților descurajează publicul și irită instituțiile publice,
proiectul stagnează 2 ani. Apare un nou actor interesat, privat - APERO -
doritor să crească distribuția de carduri bancare și de puncte de acceptare a
lor. Semnează un parteneriat cu MCSI chiar dacă la acel moment operarea
platformei nu era în sarcina
ministerului iar vechea platformă nu-și îndeplinise termenul de casare. Este
refăcută baza legală (6) pentru a fi aliniată acordului după noi principii:
platforma nu mai generează venituri pentru operator, sunt afișate valorile
curente de plată prin aducerea lor live din sistemele beneficiarilor, este
introdusă obligativitatea înscrierii autorităților locale. Nu mai există un
singur procesator de plăți, fiecare instituție își contractează independent
unul cu care lucrează prin intermediul platformei. Ministerul de Finanțe se
retrage din noua platformă dispărând posibilitatea achitării către bugetul de
stat. Efortul de creștere al numărului de instituții înrolate devine comun,
preponderent al partenerului privat. Deși ministerul reamintește constant
obligativitatea legală lipsa oricărei sancțiuni pune accentul pe echipele de
vânzări ale băncilor care construiesc o ofertă capabilă să convingă
administrația locală. Sunt făcute eforturi (8) de eliminare a obiecțiilor
autorităților publice și campanii publicitare suportate de partenerul privat.
Efectul cumulativ al acestora , creșterea numărului de utilizatori, dorința
primului ministru de a promova modernitatea forțează Ministerul Finanțelor
Publice (MFP) (10) să reintre în sistem
chiar dacă nu era pe deplin pregătit tehnic. Astăzi sistemul este platforma de
e-guvernare cu cel mai mare număr de utilizatori și totodată cel mai privat
serviciu al administrației publice. Trecerea de la un conflict de putere și
interese între ministrul MCSI și conducătorii celorlalte instituții publice la
un sistem în care aceștia relaționează direct cu furnizorii de plăți
electronice respectiv renunțarea la dorința de a controla și orientarea spre
efortul de a sprijini activitatea publică a fost probabil cheia succesului, în
acord principial cu paradigma tehnologiei informației ca suport și nu scop în
sine.
Mandatul instituției - păcatul originar
Dacă trebuie punctat păcatul originar al e-guvernării
românești indubitabil acesta este permanenta necunoaștere și
nerecunoaștere a mandatelor conferite
prin lege diverselor instituții publice. Legislația în vigoare stabilește prin
L 161/2003 principiile de bază ale întregii prestații G2G și G2C organizând aceste activități sub
umbrela conceptului de Sistem Electronic Național (SEN), împărțit la rândul lui
în sistemul ”e-guvernare” operat de MCSI și sistemul ”e-administrație” operat
de MDRAP. Aceste două ministere au astfel teoretic mandatul legal de a emite
legislație secundară opozabilă instituțiilor administrației centrale, respectiv
autorităților publice locale. În mod sigur cititorul va fi surprins să afle că,
în conformitate cu HG 952/2003, circulația datelor între instituțiile publice
ar trebui să fie asigurată de SRI iar arhivarea documentelor electronice de
MAI, subiect intrat în atenția publică în vara anului 2016 cu ocazia refacerii
platformei tehnice a Sistemului Integrat de Informații de către SRI.
În realitate această apetență de a considera cu lejeritate
legislația în vigoare ca fiind desuetă și caducă duce la un permanent război de uzură între
instituții cu victorii punctuale, capabile să tranșeze doar un anumit sistem
având, din nefericire, consecința imediată a izolării acestuia în ceea ce ar
putea purta termenul încetățenit de ”siloz”.
Documentele cadru, victimă a războaielor interinstituționale
După avântul anului
2003 coerența propusă de acesta s-a fărâmițat în uzura dinamicii
politice. Următorul moment de viziune coerentă aparține anului 2010 când
problema informatizării administrației publice intră în atenția Consiliului
Suprem de Apărare a Țării (CSAT). Prin hotărârea 14 / 2010, CSAT produce primul
plan de acțiune din zone e-guvernării, teoretic prima abordare exhaustivă a
acestui domeniu. Sunt stabilite sarcini atât pentru instituțiile guvernamentale
cât și pentru cele din zona de apărare, sarcini care implică de la rezolvarea
unor lipsuri ale legislației până la punerea în comun de resurse și chiar
implementarea de proiecte. Raportul CSAT
pentru anul 2011 dedică 20% din conținutul său acestui subiect reliefând deja,
la numai un an, lipsa de progres și acuzând lipsa de capacitate administrativă
a MCSI. Citindu-l cu ochii anului 2018 putem observa că piesa de rezistentă -
intranetul statului - a existat legal doar între data OUG 117/21.12.2011 și
data legii de respingere, L139/22.07.2012, iar proiectele menționate sunt
practic astăzi în același stadiu de dezvoltare.
Poate că în CSAT a fost un mediu propice de desfășurare a unui
Președinte care-l amenința în public pe ministrul comunicațiilor cu confiscarea
cardului bancar personal dacă nu va
funcționa plata online, în realitate lipsa unui cadru instituțional corect a
dus la resetarea deciziilor și pierderea a doi ani.
Trecând de la problema nerezolvată a mandatelor
instituționale la cea a viziunii guvernamentale în mod firesc contestarea mandatului implică contestare
viziunii exprimate. Cum cea mai clară exprimare a viziunii se regăsește în
planificarea strategică pe termen lung un foarte bun exemplu este Strategia
Naționala pentru Agenda Digitală a României (SNADR) inițiată de MCSI și
aprobată prin HG 245/2015 în 7 Aprilie 2015. Data adoptării în ședința de
guvern este relevantă atât timp cât proiectul a fost finalizat și lansat public
în data de 12 Noiembrie 2014, 6 luni mai devreme. Cum titlul face referire la
ciclul de finanțare 2014-2020 pentru care acest document este condiționalitate
ex-ante ar fi fost firesc și necesar să fie adoptat 2 ani mai devreme, în 2013.
Ultimele 6 luni din întârziere sunt materializarea discordiei între ministere
cu privire la priorități și rolul MCSI în implementarea proiectelor IT iar
eliminarea blocajului s-a datorat exclusiv imposibilității amânării
suplimentare. Adoptarea hotărârii nu marchează astfel soluționarea problemelor
de fond, acestea vor reveni periodic afectând fiecare proiect în parte.
Strategia Naţională pentru Agenda Digitală a României 2020
SNADR 2020 este în esență o analiză a situației existente
bazată pe un număr de indicatori statistici, o enumerare de priorități și o
asumare a unor ținte statistice pentru anul 2020. În completarea sa,fiind și
condiționalitate ex-ante pentru accesarea
Fondurilor Structurale şi de Învestiții Europene (FESI), vine sistemul
de colectare de date statistice în vederea monitorizării progresului, sistem
lansat de către MCSI în Noiembrie 2017 la adresa http://indicatori.comunicatii.gov.ro . O a
doua condiționalitate ex-ante este elaborarea unui document de tip Enterprise
Architecture (EA) pentru sistemele administrației publice care să permită
cunoașterea surselor de date, a serviciilor de schimb de date, a dependențelor
și constrângerilor derivate din natura datelor și a misiunii instituțiilor
publice.
Ceea ce Comisia Europeană a omis să ceară sub forma unei
condiționalități și prin urmare nu există astăzi, nici măcar formal, este un
plan de acțiune care să coordoneze efortul de implementare a proiectelor
asigurându-se că acestea se încadrează armonios și deplin funcțional în
ecosistemul e-guvernării. Cu această mențiune putem muta accentul narativ de la
realitatea oficială către acele detalii care permit o mai bună înțelegere și
evaluare a situației de fapt.
SNADR 2020 a fost elaborată începând cu anul 2012, inițial
de un colectiv din MCSI sub coordonarea dnei Diana Voicu, ulterior cu sprijinul
unui consultant extern, astfel datele statistice menite a evalua situația
inițială suferă de o anumită erodare a relevanței și bazei de referință.
Dincolo de obiective explicite materializate în ținte statistice forța motrice
a implicării a diferit substanțial între participanții la acest proces.
MCSI a căutat prin analiza ”as-is” să confirme succesul
perioadei de finanțare 2007-2014 în cadrul căreia, prin Organismul Intermediar
pentru Promovarea Societății Informaționale (OIPSI), a fost răspunzător de
finanțările europene în zona IT&C iar în privința obiectivelor alese a
trebuit să urmeze prioritățile comune la nivel european stabilite prin Agenda
Digitală, componentă a strategiei Europa 2020. Un alt obiectiv al MCSI a fost
întărirea rolului său strategic - întărirea mandatului - având în vedere că în
perioada conceperii documentului ministrul MCSI era dl Dan Nica, un om politic
cu resursele necesare acestui obiectiv. Plecarea sa ca membru al Parlamentului
European în 2013 și înlocuirea sa cu dl Razvan Cotovelea, un tehnocrat
specializat în finanțări europene, a lipsit de sprijinul necesar acest obiectiv
ducând la întârzierea menționată anterior.
Celelalte ministere, instituțiile publice în general, nu au
manifestat un prea mare interes în etapele inițiale de elaborare a strategiei.
Comunicarea strategiilor proprii, a schimbărilor organizaționale preconizate în
sprijinul cărora ar fi trebuit să vină componenta IT, a fost la un nivel redus
putându-se spune că armonizarea SNADR cu acestea, atâta cât există, este
rezultatul raportării tuturor la aceleași documente europene. Doar în etapele
târzii ale redactării SNADR, atunci când au apărut primele cifre cu privire la
împărțirea fondurilor disponibile pe domenii, se poate spune că dialogul a
devenit mai animat fiecare minister încercând să atragă cât mai multe fonduri
spre specificul său.
Pe parcursul anului 2014 Cancelaria Prim-Ministrului
României (CPM) a sprijinit dialogul ministerelor cu MCSI fără progrese
substanțiale, blocajul bazându-se pe
argumentul presupusei neacceptări de către Comisia Europeană a
modificărilor cerute.
Prevederea din SNADR conform căreia MCSI va fi leader de
proiect în parteneriat cu ministerele de resort pentru implementarea diverselor
proiecte ale acestora a fost respinsă ferm de către marile ministere și, chiar
dacă figurează în SNADR, astăzi este aplicată doar la dorința acelor instituții
fără resurse de personal specializat.
Putem spune cu certitudine că viziunea MCSI în privința
viitorului informatizării administrației publice nu a fost împărtășită și
susținută de celelalte ministere, situație valabilă și astăzi cu consecințe
directe asupra fiecărui proiect implementat.
Această realitate a balanței de putere a determinat MCSI să
conteste necesitatea unui plan de implementare prin intermediul căruia să fie
coordonată apariția sistemelor informatice susținând că această funcție este
realizată prin intermediul programării apelurilor aferente fondurilor europene.
Din păcate acestă afirmație nu este susținută de practică după cum vom detalia
ulterior iar efectele vor determina apariția Comitetului Tehnico-Economic
pentru Societatea Informațională (CTE) și a CIO guvernamental poziționându-le
în opoziție cu MCSI.
Este însă necesar să revenim la problema celor doua cicluri
de finanțare, 2007-2013 și 2014-2020. Pentru România, Comisia Europeană a
înțeles să dedice perioada 2007-2013, prima în calitate de stat membru, unui
proces de modernizare a administrației publice. Prin PO DCA dar și prin Axa
prioritară III – Tehnologia Informației și Comunicațiilor (TIC) pentru
sectoarele privat şi public din PO CCE, sume semnificative au fost cheltuite de
instituțiile publice, inclusiv pentru implementarea unor mari sisteme
informatice menite a digitaliza activitatea administrației publice. Finalul
acestei perioade, care calendaristic prin diversele rambursări și evaluări
necesare cu entitățile CE se întinde și în ciclul următor a coincis cu perioada
redactării SNADR 2020 forțând MCSI să aleagă între opțiuni divergente. O
analiză pragmatică a realității informatizării administrației publice ar fi
fost esențială pentru o planificare eficientă a viitorului ciclu de 7 ani însă
ar fi diminuat meritele celui tocmai
încheiat.
În esență, problema 2007-2013 este rezumată în sintagma
”informatizarea birocrației”, sistemele IT implementate au mărit
productivitatea fără a aduce noile servicii, cele cu impact direct asupra
cetățenilor și mediului economic. Din
păcate analiza necesară creării sistemului informatic nu a fost integrată
într-un efort mai amplu de tip Business
Process Reengineering (BPR) sau, altfel spus, de reformă administrativă, care
să acopere întreaga administrație publică tratând-o unitar. Ne aflăm în
situația în care metodologia și uneltele vin, aparent, din zona tehnologiei
informației însă motorul nu este acesta și prin urmare nu poate fi nici
ministerul de resort. Soluția găsită a fost achiziționarea de servicii de
consultanță de către însăși instituția ce urma a fi reformată, o variantă
comodă pentru conducerea acelei instituții dându-i posibilitatea să împingă
rezultatul spre zona sa de confort și să ignore din start așteptările
celorlalte instituții publice aflate în relații de colaborare.
Înainte de a blama această situație și de a invoca un
”despot luminat” care să rezolve toate problemele este necesar să înțelegem că
tehnologia informației este doar o funcție suport într-un univers guvernamental
guvernat de legi dar și de puterea politică a demnitarului ce conduce o
instituție. Atunci când cele două intră în contradicție în cele mai multe
cazuri se ajunge la blocaj, la lipsa oricărui rezultat semnificativ.
Revenind la ciclul de finanțare 2014-2020 și documentul său
programatic SNADR putem astăzi înțelege mai bine resorturile noii abordări.
Atunci când mass-media vorbește de concentrarea contractelor IT guvernamentale
în zona unui singur grup de firme este firesc să existe ecouri instituționale.
Dorința MCSI de a fi leader de asociere pentru proiectele informatice și prin
urmare să controleze crearea documentației aferente achiziției publice a fost
în general privită cu suspiciune atât de specialiștii IT din mediul
guvernamental cât și de conducerea politică a instituțiilor publice. Dacă acesta
este aspectul care a stârnit cele mai mari pasiuni a existat însă și o opoziție
la noua abordare venită dinspre CE - evenimentele de viață.
Implicațiile evenimentelor de viață
Evenimentele de viață au fost răspunsul găsit de CE pentru
aparenta lipsă de beneficii directe pentru cetățeni în urma eforturilor
investiționale ale ciclului anterior. Dacă la nivel european evenimentele de
viață sunt în principal un benchmark pentru digitalizarea serviciilor publice
și o modalitate de grupare și adresare a acestora, pentru România au devenit un
scop în sine, esența proiectului și rezultatul de care depinde rambursarea sa.
SNADR listează explicit nu mai puțin de 36 de evenimente de viață, pornind de
la nașterea unui copil și până la înscrierea la o bibliotecă. La nivel european
lista evenimentelor este specifică fiecărui stat membru, spre exemplu în UK
ne-existând acte de identitate nu există echivalent pentru evenimentul românesc
”Obținerea cărții de identitate”. În timp aceste probleme de armonizare precum
și schimbarea componenței comisiei au mutat accentul de la evenimentele de
viață către implementarea unor principii mai generale, user-centric, precum
”digital by default”, ”once-only” sau ”cross-border by default”. Toate aceste
noi principii ca parte a noii viziuni europene se regăsesc în EU’s eGovernment
Action Plan 2016-2020 și au fost asumate de România în anul 2017 prin
Declarația ministerială despre e-guvernare - Declarația de la Tallinn. În mod
evident aceste schimbări ar trebui reflectate și în documentele de politică
publică curente, inclusiv SNADR. Până când acest lucru se va fi întâmplat să ne
întoarcem la modul în care instituțiile publice au primit această prea extinsă
listă a evenimentelor de viață.
În contextul lipsei de perspective în a găsi sursa
fondurilor pentru investiții în bugetul național, după cum am spus, inițial,
instituțiile publice și-au dorit includerea printre actorii dintr-un eveniment
de viață fiind poate una dintre explicațiile pentru numărul exagerat al
acestora. Marile platforme informatice implementate cu finanțarea ciclului
anterior se apropiau de finalul ciclului de viață atât ca uzură hardware cât și
ca suport de la furnizor pentru tehnologiile utilizate, așadar era necesară înlocuirea
acestora. Dezamăgirea a fost însă uriașă, o problemă simplă de aritmetică
aferentă sumelor disponibile decelabilă și într-un interviu dat de dna Diana
Voicu în februarie 2015 , la acel moment secretar de stat în MCSI, în contextul
eforturilor de a presa propriul guvern să accepte strategia propusă.
Mesajul oficial al MCSI evaluează costul atingerii
obiectivelor stabilite prin SNADR 2020 la 3,9 miliarde euro și fondurile
disponibile la 530 milioane de euro îndrumând instituțiile publice să acceseze
bugetul național pentru îndeplinirea obiectivelor trasate. Cifrele sunt însă
înșelătoare, pe de o parte cuprind și obiectivele din zona comunicațiilor, pe
de altă parte fondurile disponibile menționate adresează și mediul privat.
Fondurile europene disponibile (FEDR) pentru perioada
2014-2020 în zona IT sunt următoarele: 50 milioane euro - IT pentru sectorul
privat (clustere, soluții IT inovative, soluții IT pentru integrare verticală
în economie) ; 100 milioane euro - rețele de comunicații NGN/NGA ; 183 milioane
euro - E-Guvernare (include proiectele pe evenimente de viață,
open data, big data, cloud guvernamental) ; 30 milioane euro - Securitate
cibernetica ; 100 milioane euro - E-Educație; 25 milioane euro -
E-incluziune; 30 milioane euro -
E-sănătate; 10 milioane euro - E-cultura. Adăugându-se la acestea până la 15%
cofinanțare din bugetul de stat rezultă doar
210 milioane euro disponibile pentru informatizarea administrației
publice respectiv, în medie, 30 milioane euro pe an.
Din perspectiva CE aceste valori sunt justificate întrucât
sumele sunt menite să finanțeze progresul, nu mentenanța sau înlocuirea
platformelor existente. Pentru unele mici ajustări și interconectarea
platformelor existente, finanțate în ciclul anterior, bugetul este rezonabil.
SNADR este baza pe care au fost desenate Programele
Operaționale și alocate bugetele aferente ciclului de finanțare 2014-2020,
putem astfel spune că, încă din fazele inițiale, prioritatea a fost imaginea
României și a MCSI în fața CE și doar în secundar nevoile reale românești.
Implementarea SNADR
Riscul major al abordării orientate pe evenimente de viață
vine din multitudinea actorilor implicați. Dacă unul singur dintre aceștia
eșuează cu proiectul său, întreg evenimentul de viață este un eșec. Riscul la
nivel de instituție publică implicată are două mari zone: eroarea de analiză
asupra rolului instituției în lanțul evenimentului de viață precum și lipsa de
implicare a respectivei instituții.
Dacă eroarea de analiză este un motiv evident, lipsa de
interes a instituțiilor publice poate părea surprinzătoare însă este consecința
lipsei unui mecanism de coordonare. Este perfect posibil ca pentru un anumit
eveniment de viață o instituție publică să aibă o contribuție minoră, spre
exemplu să fie sursa unor informații fără ca evenimentul să fie perceput public
ca fiind legat de misiunea sa. Mecanismul de coordonare prin ghidul aferent
fondurilor europene invocat de către MCSI funcționează numai în măsura în care
instituția solicită aceste fonduri însă astăzi nimeni nu o poate obliga să o
facă, mai ales în contextul efortului birocratic aferent - același indiferent de mărimea finanțării. Ne
lovim astfel din nou de problema corelării misiunii instituțiilor publice, de această
dată sub forma unei fugi de responsabilitate. Această corelare lipsește
inevitabil atât timp cât ordonanța prin care se constituie fiecare nou guvern
se naște, de obicei, într-un mod ușor haotic, într-un timp foarte scurt și pe
baza propunerilor viitorilor miniștri. Juriștii implicați în acest proces se
străduie să prevină suprapunerea de competențe, au în mai mică măsură
posibilitatea să constate ce lipsește. Ulterior coordonarea instituțiilor
administrației centrale revine Cancelariei Prim-ministrului sau Secretariatului
General al Guvernului și se derulează într-un mod strâns legat de natura
relației dintre Primul Ministru și miniștrii săi.
Rolul CIO
În anul 2016, ca urmare a conștientizării problemei lipsei
de coordonare precum și a propunerilor recurente venite din zona profesională
cu ocazia reorganizării Cancelariei Prim-ministrului a fost înființat rolul de
secretar de stat coordonator pentru tehnologia informației - așa numitul Chief
Information Officer (CIO) guvernamental.
În cele mai bune intenții acesta ar fi trebuit să încredințeze coordonarea
proiectelor guvernamentale unui profesionist apolitic, respectat atât de
administrație cât și de industrie care, cu susținerea întregului spectru
politic, să-și asume o misiune pe termen lung, imună la alternanța puterii
politice. Din păcate punerea în practică a fost necorespunzătoare eșuând în
atingerea acestor obiective iar trecerea timpului sprijină ofensiva MCSI care-l
privește ca fiindu-i concurență directă.
Rolul Comitetului Tehnico-Economic pentru Societatea
Informațională
Prin HG 941/2013 a fost înființat Comitetului
Tehnico-Economic pentru Societatea Informațională (CTE), organism colectiv
compus din secretari de stat din MCSI, CPM, MDRAP, MFP, MEN, MFE, SRI și ANRMAP
care avizează, prin vot, proiecte IT&C cu o valoare de peste 2.500.000 lei
evaluate prin prisma câtorva criterii printre care se regăsește și
conformitatea cu obiectivele SNADR. Dincolo de prevederile hotărârii de
înființare, esența activității acestui comitet este lupta cu tendința naturală
a instituțiilor spre egocentrism, discuțiile tehnice pe proiecte încercând să
le deschidă spre interesul instituțiilor publice și al cetățenilor. Acest
rezultat meritoriu a fost construit în timp de echipa de specialiști
reprezentanți ai instituțiilor membre a cărei continuitate a prevalat în față
deselor schimbări de la nivelul secretarilor de stat.
Un rezultat dincolo de așteptările inițiatorilor, ministrul
MCSI dorind probabil o augmentare a rolului ministerului prin drenarea
celorlalte instituții membre iar CPM cautând o soluție instituțională corectă
pentru rezolvarea contradicțiilor apărute între MCSI și alte ministere. Însă
dincolo de reușitele și insuccesele sale acest comitet nu poate acționa
proactiv fiind limitat la materialele supuse analize sale.
Cadrul național de interoperabilitate și arhitectura
guvernamentală
Planul național de acțiune în domeniul e-guvernării ar
trebui să fie un mijloc de construcție a unei situații viitoare, situație
aliniată din punct de vedere al indicatorilor statistici obiectivelor asumate
prin SNADR. Ca orice proces pornește de la situația existentă (As-Is)
propunându-și o situație viitoare (To-Be). Importanța sa i-a conferit statutul
de condiționalitate ex-ante iar constrângerile de timp au îndreptat MCSI spre a
accepta oferta United States Trade and Development Agency de a pune la
dispoziție gratuit o echipă de consultanți pentru acest scop. Ceea ce ar fi
trebuit să fie o acțiune rapidă, în prima jumătate a anului 2016, s-a complicat
odată cu punerea sub semnul întrebării, în livrabilele parțiale, a rolului
instituțional al unor instituții publice începând chiar cu MCSI. Coliziunea
dintre așteptările legate de inventare de sisteme sau proceduri și propunerile
de reorganizare a filozofiei guvernamentale prin scăderea accentului politic și
creșterea profesionalismului într-o structură la centrul guvernului a dus
inițial la blocaje apoi la abandonarea livrabilelor furnizate. Pe ultima sută
de metrii experți angajați direct au adaptat bunele practici europene într-un
material devenit Cadrul Național de Interoperabilitate despre care am discutat
anterior.
Rolul proiectului “Stabilirea cadrului de dezvoltare a
instrumentelor de e-guvernare (EGOV)”
Identificarea tuturor actorilor implicați într-un eveniment
de viață, definirea schimburilor de date între aceștia precum și identificarea
barierelor sau lipsurilor de natură tehnologică - adresarea riscului aferent
implementării SNADR identificat inițial - este rolul proiectului MCSI
“Stabilirea cadrului de dezvoltare a instrumentelor de e-guvernare (EGOV)”.
Experții angajați prin acest proiect ar trebui să evalueze legislația în
vigoare, funcționarea instituțiilor publice implicate de acesta, sistemele informatice
existente și să producă acele condiții care, preluate în ghidurile aferente
acestei linii de finanțare, să asigure implementarea completă a evenimentului
de viață. Pentru a netezi interacțiunea dintre experții MCSI și celelalte
ministere precum și pentru a exista un mecanism care să poată determina
instituțiile publice să acorde interes propunerilor acestora în parteneriat cu
CPM proiectul prevede existența unui Comitet Director. În februarie 2018, după
22 de luni în procedura de achiziție publică, consultanța a fost contractată cu
Ernst & Young srl.
Lecție de învățat: Este firesc ca o instituție publică să
caute permanent extinderea mandatului său însă este contraproductivă asumarea
unui rol care excede posibilitățile organizației.
Pașii parcurși în implementarea SNADR
Înainte ca primele analize să vină din partea
consultanților, MCSI a lansat apeluri necompetitive finanțând MAI, ONRC și MCSI
cu aproximativ 25% din totalul fondurilor disponibile lăsând aceste instituții
să-și stabilească singure identificarea și abordarea evenimentelor de viață
aferente. Primul milestone de tip angajament față de CE este criteriul de
performanță asumat pentru Programul Operațional Competivitate - Axa Prioritară 2 - Tehnologia informației
si comunicațiilor (TIC) pentru o economie digitala competitiva - care prevede
încheierea tuturor contractelor de achiziție publică, pentru toate cele 36 de
evenimente de viață, până la finalul anului 2018. Ne atingerea acestui obiectiv
poate afecta rezerva de performanță, respectiv să scadă cu până la 7% fondurile
disponibile în paralel cu eventuale corecții.
Predicție: La finalul ciclului de finanțare vor fi fost
contractate maxim 20 de evenimente de viață în diverse stadii de implementare.
Corelat cu divergențele de opinie la nivelul statelor membre referitoare la
rolul și condiționalitățile aferente fondurilor de coeziune există un risc
semnificativ ca, pentru zona de informatizare a administrației publice, acestea
să nu mai aibă valori semnificative. Va fi un moment al adevărului în care
întreaga responsabilitate va fi a guvernului acelui moment, fără posibilitate
de amânare.
Opțiuni pentru viitor
Plecând de la această premiză să încercăm să creionăm
opțiunile și deciziile guvernului anului 2021. La acel moment sistemele de e-guvernare
aferente evenimentelor de viață vor fi fost în prima treime a ciclului de viață
însă un uriaș număr de sisteme aferente ciclului anterior vor fi fost dincolo
de perioada obligatorie de sustenabilitate, cu multe componente chiar în afara
perioadei de suport de la producător. Reducerea ajutorului și
condiționalităților externe îi va cere și îi va permite o organizare agilă cu
costuri eficiente.
Va fi necesară regândirea mandatelor instituțiilor publice.
La nivelul legii de organizare a fiecărei instituții publice va trebui
schimbată formularea în sensul trecerii de la ”deținerea de date” la
”administrarea de date”. În privința atributelor instituției formularea
acestora va trebui să separe mai fin actul administrativ între componenta sa
individuală - decizie de oportunitate bazată pe dosarul asociat - și componenta
sa repetitivă, identică în toate execuțiile procedurii. Aceste modificări vor
permite într-o primă fază utilizare unei platforme de tip cloud ca operator
asociat de date personale sau împuternicit iar într-o fază ulterioară
automatizarea unui părți din decizie folosind automatizarea robotizată a
proceselor. Acest efort de reformă administrativă se va baza pe propunerile
unei instituții astăzi inexistente a cărei mandat să permită reglementarea
activității interne oricărei instituții publice centrale. Exemple de
astfel de mandate există astăzi punctual
în domeniul politicii de personal prin Agenția Naționala a Funcționarilor
Public (ANFP) sau în execuția bugetară prin Controlul Financiar Preventiv al
MFP, este necesar ca și Regulamentul de Organizare și Funcționare să fie supus
unei evaluări în beneficiul cetățenilor și angajaților publici. Baza de plecare
pentru standardizarea funcționării instituțiilor publice poate fi efortul SGG
în privința standardizării Controlului Intern Managerial cu extinderea scopului
acestuia dincolo de activitățile care implică cheltuirea de fonduri publice.
Dincolo de dificultatea producerii unei monografii a
administrației publice deciziile de reformă administrativă trebuie să
beneficieze de oferta tehnologiei informației ca soluție eficientă de reducere
a costurilor și să aleagă conștient de această oportunitate. Deși sunt necesare
cunoștințe solide în domeniul IT nu este un proiect tehnologic ci o judecată de
valoare cu privire la o gamă largă de factori: sociali, politici,
internaționali, etc.
Practic este necesară definirea de ”building blocks” și
reutilizarea lor în întreaga administrație publică cu avantaje certe de cost și
flexibilitate. Acest proces este inevitabil fiind astăzi în derulare la nivelul
UE chiar dacă într-un mod mai puțin
evident întrucât, aparent, este colateral unor sisteme informatice. Spre
exemplu platforma Electronic Exchange of
Social Security Information (EESSI) concepută în 2017 și planificată a fi
operațională în 2019 care are ca scop evitarea dublei plăți de prestații
sociale a necesitat un proces laborios de analiză a procedurilor din statele
membre în vederea găsirii celui mai mare numitor comun în organizările
naționale și identificarea eventualelor adaptări de date necesare. În mod
firesc cu prima ocazie și autoritățile românești vor încerca să-și simplifice
activitatea structurându-și datele și procedurile într-un mod compatibil EESSI.
Alt exemplu, intern, este standardizarea datelor din administrația locală
produsă natural pentru a putea interacționa facil cu sisteme naționale precum
PATRIMVEN și Ghiseul.ro. Această
abordare este însă expresia lipsei capacității de reglementare, de înțeles în
privința CE aceasta fiind limitată de tratatele în vigoare, dar reproșabilă
Guvernului României.
Avem astfel varianta minimală prin care, beneficiind de
legislația în vigoare dar neaplicată referitoare la SEN, acesta este reînviat
și prin intermediul lui sunt definite și implementate servicii unice a căror
adopție ține exclusiv de voința politică a guvernului precum și varianta
ambițioasă și corectă de reformare intimă a administrației publice în
conformitate cu cele mai moderne bune practici.
Varianta minimală a mai fost încercată sub numele de
”proiectele e-România” - un efort de digitalizare a serviciilor publice evaluat
la 500 milioane euro - cu un răsunător eșec. Privind retroactiv putem pune
cauza sa pe seama pierderii focusului și determinării guvernamentale între cele
10 proiecte individuale (e-sănătate, e-cultură, e-turism … e-biserică ! )
dintre care MCSI a putut scrie și demara doar unul care, după o întârziere de 3
ani, a fost complet ignorat de către autoritățile locale. Ideea că un minister
poate transforma un alt minister sau alt domeniu a fost o iluzie a acelor
vremuri și a celor actuale în contextul SNADR 2020. Putem însă învăța din
greșeli și atașa efortul strâns de persoana prim-ministrului a cărui capacitate
de coordonare este, de obicei, semnificativă. Avantajul acestei abordări, care
poate fi demarată chiar de mâine, este legat de acele platforme care, inerent,
necesită o perioadă lungă de lansare cum ar fi schema națională de identitate
electronică ce necesită distribuirea a milioane din noua Carte Electronică de Identitate.
Și mai departe în timp dar obligatorie datorită GDPR este extinderea
identității electronice cu o facilitate dedicată drepturilor și
împuternicirilor. Un tânăr poate avea o identitate electronică înainte de a
atinge vârsta consimțământului legal iar un matur poate fi,din diverse motive,
sub tutelă. Oricine dorește să interacționeze electronic cu aceste persoane
trebuie să știe indubitabil și automat care altă persoană este în drept să ia
decizii pentru aceștia. A eșua în acest proces înseamnă a nu avea acordul legal
pentru prelucrarea datelor personale și a suferi penalități dezastruoase.
Revenind la abordarea maximală, corectă și completă, aceasta
trebuie pregătită de forța politică care o va aplica cu mult timp înainte de
a-și forma guvernul. Incertitudinea câștigătorului guvernării duce în mod
firesc la apariția mai multor proiecte paralele iar posibilitatea necesității
unei coaliții implică ca aceste proiecte să fie compatibile. Este necesară deci
existența unui dialog între zonele de specialitate ale actorilor politici care
să identifice puncte și soluții comune fără a fi perceput ca un demers politic.
Participare funcționarilor publici cu informații și idei într-un astfel de
format de dialog ar trebui încurajată permițând o mai bună calibrare și
implementare ulterioară a politicilor publice rezultate.
În momentul formării guvernului miniștrii și ceilalți
demnitari trebuie să fie convinși că sunt reprezentanții guvernului în
instituțiile publice și nu reprezentantul instituției sale în guvern ! O
viziune coerentă, înțeleasă de demnitar, formalizată sub forma programului de
guvernare îl va ajuta să-și mențină concentrarea și obiectivitatea. Altfel este
ușor să cedezi, spre exemplu în privința exigenței față de companiile naționale
din subordinea ministerului, când afli că mașina cu care te deplasezi sau
mobilierul de birou există doar datorită bunăvoinței conducerii acestora.
Și în zona IT&C este necesară separarea politicilor
publice și reglementării de activitatea
de implementare proiecte sau administrare a finanțărilor europene. Istoria ne
arată că aceste activități practice au acaparat prin crizele interne continue
întreaga resursă a ministerului. Dincolo de declarația unui ministru MCSI
conform căreia dânsul este ultimul inginer disponibil care nu umblă prin țară
ca membru al unei comisii de recepție a construcțiilor din cadrul unui proiect,
realitatea este că România neglijează de ani buni participarea sa în
organismele Comisiei Europene menite să conceapă politicile publice comunitare.
Prin lipsa de susținere a specificului și interesului nostru dar și prin
aflarea cu întârziere a obligațiilor sale România este într-o permanentă
defensivă și pericol de infringement.
Progresul civilizației europene și interesul Comisiei
Europene de a uniformiza statele membre promovează încă de astăzi conceptul
potrivit căruia datele sunt ale cetățenilor iar administrația numai un custode
al acestora. Astfel migrația intra-europeană va trage cu ea datele acestor
cetățeni organizate în arhive personale numite generic ”mydata” iar obligația
introdusă de GDPR sub numele de ”portabilitatea datelor”, astăzi doar pentru
datele din sistemele comerciale, va duce nólens, vólens la standardizarea
semantică europeană. Un corolar al
acestei evoluții ar putea fi schimbarea arhitecturii e-guvernării prin
implementarea ideii de ”Government as a Service”. Prin aceasta se înțelege că
administrația va separa procesul de prelucrare a datelor de zona prezentării și
interacțiunii cu cetățeanul. Vor exista în continuare portaluri de e-guvernare
dar în egală măsură cetățeanul va putea apela direct procesele administrative
folosindu-se de o interfață mai ergonomică pusă la dispoziție de un furnizor
privat sau, de ce nu, lăsându-se pe seama inteligenței artificiale sub forma
unui asistent personal robotizat.
Niciun comentariu:
Trimiteți un comentariu